민중적 동원과 적대적 상생의 정치

이영조 (경희대학교 국제대학원 교수, 정치학)

들어가는 말

진덕규 교수님의 변함없이 통찰력 있는 분석에 경의와 동의를 표한다. 굳이 몇 마디를 보태라는 요청에 감히 떠올린 생각이 민주화 이후의 균열의 동원, 특히 노무현 정부의 민중적 동원과 그 함의는 좀 더 부연할 수 있겠다는 것이다.

진 교수님은 상당히 자세히 시대구분을 하지만 지배적 이념 내지는 담론과 국가-사회관계를 중심으로 보면 해방에서 유신 이전까지의 시기, 유신에서 5공말까지의 시기 그리고 6공 이후의 시기로 대별할 수 있을 것 같다. 첫 번째 시기는 반공이 지배적 이념이었고 국가-사회관계 면에서는 보나파티즘체제가 형성되어 자리 잡은 시기였다 (한국의 보나파티즘에 대해서는 이영조 1994; 1998; 2000 참조). 두 번째 시기는 반공이 여전히 지배적인 이념이긴 했으나 도농균열을 동원하던 보나파티즘이 해체된 배제적인 권위주의체제의 시기였다. 이 시기는 또한 민주 대 독재의 담론이 부상한 시기였다. 마지막 시기는 배제적 권위주의가 해체되고 절차적 민주주의가 수립되었을 뿐 아니라 반공이데올로기가 국제적인 탈냉전과 맞물려 크게 약화된 공간에서 지역주의, 개혁 대 보수, 민족/통일과 같은 새로운 균열이 각 정치세력에 의해 동원되기 시작한 시기였다. 이 논평에서는 ‘정치적인 것’의 본질이 ‘적’과 ‘동지’의 구분이라는 칼 슈미트(Schmitt 1932)의 지적에 착안하여, 이 민주화 이후 시기의 한국정치에서 이 편 가르기가 어떻게 이루어졌으며 이 과정에서 어떠한 균열이 동원되었는지를 중심으로 간단히 살핀다.

정치가 희소한 자원의 배분을 둘러싼 갈등 혹은 그 갈등의 조정인 한, 적과 동지의 구별은 피할 수 없다. 도덕에서 선과 악, 경제에 있어서 손과 익, 미학에 있어서 미와 추를 구별하듯이 정치에 있어서는 적과 동지의 구별이 정치적 행동의 기본적 동인이 된다 (Schmitt 1932). 적과 동지의 구별을 위해서는 당연히 일정한 기준이 필요하다. 이러한 기준은 인위적으로 설정될 수도 있겠지만 대개의 경우 사회에 이미 존재하는 단층선(fault line) 혹은 균열(cleavage)을 이용한다.

주목할 것은 적과 동지의 구분은 많은 경우 지지자들, 즉 동지를 결속하고 자파 집단의 존립근거를 확립하는 수단이 되기도 한다는 점이다. 이것은 지지세력 내부에 이질성이 존재할 때 특히 유용하다. ‘우리’가 누구인지를 즉자적(卽自的)으로 규정하기 어려울 때 가상 혹은 실제의 적을 규정함으로써 대자적(對自的)으로 ‘우리’의 범위를 확정할 수 있습니다. 적이 아닌 개인이나 집단은 모두 ‘우리’라는 것이다. 과문한 탓인지는 몰라도 기존의 정치학에서 개념화된 적은 없지만, 이것을 나는 적대적 상생(antagonistic symbiosis)이라고 부르고자 한다. 같은 정도는 아니라 하더라도, 동일한 효과가 대립하는 두 진영 모두에게 발생할 수 있기 때문에 상생 내지는 공생이라고 할 수 있을 것이다. 아래에서 보듯이 적대적 상생은 민주화 이후 한국정치의 중요한 현상 가운데 하나가 되고 있다.

민주화와 새로운 균열의 동원

배제적 권위주의 하에서의 선거는 선거법의 조작을 통해 여당의 승리가 기정사실화된 상태에서 치러지고 있었기 때문에 정권을 정당화하거나 여당의 정치지배력을 제고하는 데 크게 기여하지 못했다. 국민에 의한 지도자 내지는 대표의 선출이라는 선거 본연의 기능은 형해화했다. 대신에 선거가 실질적인 내용을 상실하면서 선거는 체제에 대한 사실상의 신임투표라는 새로운 의미를 갖게 되었다. 야당인 신민당이 여당인 공화당보다 더 많은 유효투표를 얻은 1979년 총선은 박정희의 암살로 이어지는 일련의 사태를 촉발하는 도화선이 되었고 1985년 2.12총선은 창당된지 한 달에 불과했던 신민당에 대한 국민의 지지를 확인하고 야당의 통합을 가져옴으로써 5공정권의 “멕시코화” 구상을 무산시키는 역할을 했다. 아무튼 최대의 정치적 단층선(fault line)이 민주 대 반민주의 선을 따라 그어지면서 제도권 내의 반대세력은 거대야당으로 통합되었다.

경제실적을 통한 체제의 정당화도 벽에 부닥쳤다. 유신 후기는 경제실적 자체가 악화되고 있었으니까 그렇다고 하더라도 성장, 안정, 국제수지, 재정 등 모든 면에서 탁월한 경제실적을 나타낸 5공정권조차도 경제실적으로 체제를 정당화할 수는 없었다. 그 이유는 좋은 경제실적이 이제는 일상화되어 (routinized) 당연한 것으로 받아들여졌기 때문이다. 87-88년간의 민주화 이후 성장률이 9%로 떨어지자 많은 사람들이 “경제의 위기”를 우려하는 목소리를 높였는데 이것만 보아도 당시 고성장, 고실적이 한국사회에서 얼마나 일상화되어 있었는지 알 수 있다.

그렇다고 해서 강압이 정당화를 무한히 대신할 수도 없는 상황이었다. 급속한 산업화의 결과로 자본가계급만이 아니라 다양한 중간계급이 생겨났다. 국가에 의해 완전히 주변화되었던 노동자와 농민도 상당한 정도로 조직화되었다. 이미 유신 하에서도 권위주의체제에 대한 시민사회로부터 강력한 도전이 제기되고 있었다. 시민사회의 도전은 5공 정권 초기의 강력한 탄압으로 인해 와해된 듯이 보였으나 사실은 일시적으로 잠복한 데 불과했다. 1983-84년간 전두환정권이 정치사회와 시민사회에 대한 확고한 통제와 눈부신 경제적 실적을 바탕으로 대내적으로 비교적 공정한 선거를 통해 정당성을 획득하고 대외적으로 88서울올림픽의 성공적 개최를 위해 호의적인 여론을 유도하기 위해 “통제가능한” 범위 내의 제한된 자유화조치를 취하자 이들 세력은 무서운 기세로 되살아났다. 전두환정권으로부터 탄압을 받은 인사들을 중심으로 시민사회의 여러 영역에서 전정권에 대항한 무차별적인 동원이 일어났고, 이어 강력한 횡적·종적 연합구조를 갖춘 운동권이 출현하여 전정권을 위협하게 되었다. 사실 2.12총선의 결과도 이 같은 시민사회의 부활을 고려해야 제대로 이해할 수 있다.

아무튼 이러한 반대세력의 결집은 강압의 비용을 엄청나게 상승시켰다. 반대시위의 진압에 소요된 최루탄 비용과 동원된 진압경찰의 수가 자유화 이후 급속도로 증가한 것이 이를 단적으로 입증한다. 시위의 격렬성도 해를 거듭할수록 증가했다. 1984년에는 시위진압에 시위당 평균 127만원어치의 최루탄이 사용되었다. 1985년에는 이것이 255만원으로 증가했다 (김광일 1986: 383).

이상을 종합할 때 1985년 2.12총선 이후 1987년 6.29선언까지 민주화세력과 권위주의체제 사이에 줄다리기가 계속되지만 그것은 권위주의세력이 어떻게 하면 유리한 조건으로 퇴진할까를 모색하는 과정에 불과했다고 할 수 있다. 권위주의의 퇴장은 1980년대 중반에는 그동안 권위주의체제 하에서 일어난 사회경제적 변화로 인해 거의 돌이키기 어려운 상황이 되었다. 단지 시간의 문제만 남아 있었을 뿐이다. 아마도 6.29선언과 같은 결말이 나지 않고 권위주의정권이 어떻게 6월의 민주화대항쟁을 넘겼다 하더라도 그것은 일시적인 연장에 불과했을 것이다. 중앙집권적 국가의 전통 속에서 해방직후의 혁명, 반혁명 그리고 한국전쟁의 와중에서 압도적인 국가와 무정형의 시민사회를 기초로 형성된 한국의 권위주의체제는 국가가 적극적으로 추진한 자본주의적 발전의 결과로 생성된 조밀한 시민사회의 도전에 직면하여 해체의 길로 나아갔다.

아무튼 대통령직선제와 경쟁정치의 회복은 여당으로 하여금 과거와 같은 게임규칙(=선거법)의 조작을 통한 지배력의 확보는 어렵게 만들었다. 대통령선거는 야당의 요구대로 직선제를 이미 채택했고 국회의원선거의 경우도 제도조작의 여지는 축소되었다.

이 같은 상황에서 새로운 지배연합의 생존전략으로 등장한 것이 지역균열의 동원이었다. 1987년 대통령선거에서 여당은 반대세력 내의 파벌적 분열을 이용한 “분할통치”와 더불어 반호남정서의 동원을 통해 승리연합을 구축했다 (문용직 1993a). 지역균열의 동원이 가능했던 것은 민주-반민주 균열이 약화되었기 때문이었다. 국회의원 선거의 경우도 사실상 여당이 선거의 결과 자체를 자신에게 특별히 유리하게 끌어낼 수 있는 여지는 거의 없었다. 결국 선거결과와 관계없이 3당합당을 통해 이른바 보수대연합을 형성함으로써 국회 내에서 지배력을 확보하게 되었다. 보수대연합이라고는 하지만 민주 대 반민주의 균열이 약화된 이후 가열되기 시작한 지역주의를 이용한 반호남지역연합이라고 볼 수 있다(문용직 1993b 참조).

1950년대 이래 한국의 여당은 주로 통치권자와 그 정권의 선거도구로 주로 기능해 왔다. 좌익이념이 정화된 한국에서 여당은 선거전 승리를 위해 서구정당과 같이 이념적 혹은 계급적 균열에 기초해 유권자를 동원하기보다는 1차적 특질에 바탕한 균열을 동원의 기반으로 삼았다. 50년대부터 유신이전까지 유권자의 동원에 활용된 주된 균열은 도농균열이었다. 하지만 산업화와 더불어 급속히 진행된 도시화로 도농균열의 동원이 정권창출과 유지에 어려움을 겪게 되면서 선거규칙의 전면적인 조작을 통해 정권을 재창출해 왔다. 민주화와 더불어 이러한 조작이 어려워지면서 한국의 여당은 그 동안 민주-반민주 균열의 그늘에 가려져 있던 지역주의를 적극적으로 활용하기 시작했던 것으로 보인다. 아무튼 지역균열의 동원은 문민정부와 국민의 정부가 탄생하는 데도 결정적 역할을 했다.

지역균열 이외에도 지배연합과 경쟁세력은 다양한 균열과 쟁점을 동원했다. 개혁 대 수구의 균열도 문민정부가 본격적으로 동원한 이후 참여정부의 탄생과 통치 과정에서 진보 대 보수라는 변형된 형태로 적극 동원되었다.

민족통일의 이슈도 국민의 정부와 참여정부에서 적극 이용되었다. 참여정부는 선거과정에서 뿐만 아니라 통치 과정에서 민족주의 정서, 구체적으로 반미정서를 적극 동원하여 ‘진보’ 지지층은 그대로 끌어안은 상태에서 보수진영의 일부까지 자신의 진영으로 끌어들였다.

노무현의 민중주의적 동원

한때 많은 사람들이 도대체 노무현정부의 국정기조에 대해 헷갈려 했다. 그 이유는 이념적 시각에서 접근해서는 쉽게 이해가 되지 않는 부분이 많았기 때문이다. 우파는 말로는 시장경제를 내세우면서도 실제로는 반시장적인 정책을 펴고 있다고 불평했고 좌파는 무늬만 좌파이지 실제 정책은 우파적이라고 꼬집었다.

이처럼 노무현정부의 국정기조는 이념적 스펙트럼만 가려내는 20세기의 프리즘으로써는 분광이 매우 어렵다. 하지만 우회전 신호를 켜고서는 실제로는 왼쪽으로 가고 있는 것으로 보이는가 하면 좌회전 신호를 켜고서는 실제로는 오른편으로 가고 있는 바로 그 점에 노무현정부의 국정기조를 이해할 수 있는 단서가 숨겨져 있었다. 물론 이 실마리에서 헝클어진 실타래를 풀어내기 위해서는 이념 프리즘이 아닌 새로운 프리즘이 필요하다. 그것은 바로 한때 라틴 아메리카를 풍미했고 지금도 라틴 아메리카에 그림자를 드리우고 있는 민중주의이다.

민중주의라고 하면 흔히 경제전략으로서는 수입대체산업화, 지지층으로서는 조직노동 등을 연상하게 되지만 이런 것들은 최초 발생기의 주어진 상황에서 비롯한 역사적, 지역적 특수성일 뿐 결코 본질이라고 하기는 어렵다 (이영조 2005). 상황이 달라지면 구체적인 정책이나 지지기반은 얼마든지 달라질 수도 있다. 헝가리와 같이 동떨어진 나라에서도 오늘날 등장하고 있다는 점에서 민중주의는 역사적 그리고 지역적 특수성을 뛰어넘는 특질들을 가지고 있음에 분명하다.

아울러 민중주의는 권위주의적인 정치체제와도 결합할 수 있고 민주적인 정치체제와도 결합할 수 있다. 뿐만 아니라 이념 스펙트럼에서 좌에 쏠릴 수도 우에 쏠릴 수도 있다. 애당초 민중주의는 라틴 아메리카판 “제3의 길”이었기 때문이다. 벌거벗은 자본주의의 불평등과 평등지상주의적 공산주의의 비자유 사이의 샛길로 모색되었다는 점에서는 동시대에 등장한 스웨덴의 복지국가(이것을 스웨덴 사람들은 중도 Middle Way로 불렀다)나 이태리의 파시즘, 독일의 나치즘과 괘를 같이한다.

일반화해서 정리하면, 민중주의는 크게 네 가지의 특징을 지니고 있는 것으로 보인다. 첫째, 제도적인 지위보다는 개인의 매력이나 특질에 의존하는 인격적인 지도자(personal leader)가 이끈다. 라틴 아메리카 각국의 민중주의를 보면 언제나 상징적인 인물이 있다. 민중주의가 얼마나 인물중심적인가는 지도자의 이름을 따서 페로니스모(아르헨티나), 바르기스모(브라질), 메네미니스모 (아르헨티나), 차비스모 (베네수엘라) 하는 식으로 불리는 것만 봐도 알 수 있다.

둘째, 이질적인 지지층에 의존한다. 이들은 대개 발전의 주류에서 소외되어 왔지만 새롭게 동원이 가능한 층이다. 흔히 이들은 ‘민중’(lo popular, o povo massa)으로 불리지만 누가 ‘민중’인지에 대한 해석은 주어진 여건에 따라 달라질 수 있다. 특히 주목할 것은 ‘민중’은 내부의 이질성 때문에 적극적으로 규정되기보다는 ‘반(反)민중’ 즉 가상의 혹은 실제의 적을 설정하고 이와 대비하여 소극적으로 규정된다는 점이다. 다시 말하여, 민중에 대한 정의는 누가 민중인가가 아니라 누가 민중이 아닌가를 통해 반사적으로 이루어진다.

셋째, 지도자는 지지층에 직접 호소한다. 정당이나 이익단체와 같은 기성의 매개조직은 거의 이용하지 않는다. 지도자가 새로운 조직을 만들거나 기존의 조직을 재활용하는 경우도 있지만, 이들 조직은 지도자의 개인적인 도구에 불과하며 제도화의 수준이 낮다.

넷째, 경제운영에 있어서 민중주의는 성장과 소득재분배의 동시달성을 강조하고 인플레이션과 적자재정의 위험, 외부적 제약, 비시장적 정책에 대한 경제주체들의 반응은 상대적으로 무시한다. 물론 이러한 경제적 접근법은 지지층의 사회경제적 지위와 이질성을 반영하는 것이다. 민중주의 경제정책은 많은 경우 민중주의 연합을 유지하고 확대하는 철근과 시멘트에 머물기 일쑤다. 신자유주의적 개혁이 상당한 성과를 거두었음에도 불구하고 이들 나라가 여전히 재정적자와 인플레이션이 상당한 수준에 머물고 있는 것은 결코 우연이 아니다.

이렇게 보면 노무현정부의 국정운영 기조도 라틴 아메리카에서 등장하고 있는 신민중주의(neopopulism)와 흡사한 면이 많다. 노무현 대통령의 경우도 개인적인 매력에 상당히 의존하고 있었다. 지지층도 매우 다양하고 이질적인 요소들로 구성되어 있었다. 물론 비교적 젊고 고학력인 계층에 지지층이 집중되었던 것이 사실이지만 지지의 지역적, 사회계층적 분포가 이러한 세대별, 학력별 지지를 교차하고 있었다. 지지층의 이념 분포를 보아도, 비교적 진보적인 사람들이 핵심적인 지지세력인 것으로 보이지만, 일반지지자들 가운데는 개인적인 가치에 있어서 상당히 보수적인 인사들도 포함되어 있다.

뿐만 아니라 노무현 대통령은 재신임투표 발언 등에서 보듯이 국민 혹은 여론에 직접 호소하는 방법을 선호했다. 물론 주로 4.15총선 이전의 일이긴 하지만 대통령선거에서 국민들이 보여준 지지를 앞세워 국회를 우회하려는 경향도 보였다. 기성의 정치조직이나 단체에 크게 의존하지 않는 점도 닮았다. 대통령선거과정에서 노사모에 상당히 의존했던 것은 물론이고 자신이 속했던 새천년민주당에서 벗어나 새로운 여당이 열린우리당을 창당한 것이 그렇다.

타협을 통해 문제를 수습하기보다는 대립각을 첨예하게 새워 돌파해 나가는 정치스타일도 라틴 아메리카의 민중주의 지도자들을 연상시켰다. 이질적인 지지연합을 보듬기 위해서는 어쩔 수 없는 일이었을지 모르지만, 가상적과의 대립을 통해 반사적으로 ‘동지’를 규정하고 규합하는 점도 매우 흡사했다.

특히 이른바 기득권층에 대한 끈질긴 수사상의 그리고 실제상의 공격은 라틴아메리카의 신민중주의와 완전히 일치한다. 물론 이러한 공격이 먹혀들 수 있는 환경을 제공한 것은 신자유주의 하의 라틴 아메리카처럼 외환위기 이후의 중산층 붕괴와 소득분배의 악화였다. 당시 시중에는 노무현 대통령이 가장 싫어하는 것이 삼성과 강남과 서울대라는 우스개가 떠돌았다. 사실 여부와 관계없이 노무현 대통령의 국정운영 스타일이 어떻게 비치는가를 잘 보여주는 대목이다. 이른바 4대 개혁입법조차도, 물론 다른 이유들과 더불어, 기득권세력의 무력화에도 기여할 것이라고 정당화하고 있었다.

그러나 무엇보다도 민중주의와 비슷한 점은 분배를 강조하는 경제정책기조이다. 노무현 정부는 재정의 중장기운영계획을 통해 임기 중에 적자재정을 운영하겠다고 공표한 적이 있다. 국회의 동의를 필요로 하는 예산안을 미리 일방적으로 발표하는 것도 문제이지만 재정건전화문제는 다음 정부로 떠넘긴 채 일단 쓰고 보자는 것은 분명 민중주의적 발상이었다.

적대적 상생의 미래

여야 사이의 적대적 상생은 유지될 것이다. 한나라당도 내부 이질성 때문에 즉자적으로 스스로를 규정하기는 어려울 것으로 여겨진다. 인적 구성면에서도 보수적 인물만이 아니라 진보적 성향의 인물을 다수 포함하고 있다. 정책노선과 지향도 다양하다. 2007년 대선 때의 한나라당 대선정책공약집만 보면 이 정당이 사민당이 아닌가할 정도이다. 상충하는 정책도 많다. 당연하다. 이념과 계층 그리고 지역 등을 가로지르는 초월적 균열이 발견되지 않는 한, 특정 계층이나 집단의 지지만으로는 승리하기 어려운 한, 다양한 정책으로 사실상 모든 계층과 이념, 지역에 호소하는 ‘다잡이정당’(catch-all party)이 될 수밖에 없다. 이처럼 내부의 이질성이 존재하는 한 적은 필요하다.

이것은 야당도 마찬가지이다. 내부에 복잡한 계파, 지역적 집중 및 이질성이 존재한다. 외부의 적을 설정하지 않고서는 내부 단속과 결속 유지가 어렵다. 최근 국회에서 죽어라고 한나라당과 정부를 물고 늘어지고 있는데 이것은 적대적 상생을 위한 것이. 흔히 왜 상생의 정치를 못하느냐? 왜 화합의 정치를 못하느냐? 하는데 모르는 말이다. 이전 정부에서도 여야가 상생과 화합의 정치를 하겠다고 약속하고서는 바로 다음날부터 다시 물어뜯기 시작한 사례들이 있었는데 그 같은 대립이야말로 ‘상생’의 정치이다.

적대적 상생의 부작용

적대적 상생이 계속된다고 했을 때 우려되는 것은 정치적 냉소주의의 심화이다. 국회의원들의 열심히 일하는 모습보다는 희화화된 모습을 주로 보여주는 언론의 선정적 보도 경향 때문에 적대적 상생 정치의 계속은 이미 우려할 수준에 이른 정치적 냉소주의를 더욱 심화할 것이다. 이처럼 정치에 대한 냉소주의가 강해지고 정치인에 대한 불신이 깊어지면 깊어질수록 주류에 속한 경력정치인이 대권을 잡을 가능성은 점점 희박해진다. 정치주변부에 머물수록 그래서 기획/홍보 전문가들이 유권자들의 입맛에 맞게 마음대로 채울 수 있는 정치적 여백이 많으면 많을수록 대권을 잡을 가능성이 높아진다. 최고지도자의 선출이 연예기획사가 스타연예인을 띄우듯이 된다. 사실 오랜 의정활동을 통해 능력 등이 검증되는 의원내각제와 달리 대통령제에서는 그 제도적 특성상 주류에서 벗어난 인물(outsider)이 채 검증되지 않은 채 최고지도자로 선출될 가능성이 있다는 학자들의 지적이 있어왔다(예컨대 Linz and Valenzuela 1994). 적대적 상생과 그로 인한 정치적 냉소주의의 확대는 이를 가능성이 아닌 개연성으로 바꾸어 놓을 공산이 크다.

참고문헌

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