좌승희, “지난 50년간 한국경제발전의 평가와 향후 발전 전략” 에 대한

토론문 Comments

강철규(서울시립대학교)

1. 발전의 개념에 대하여

발제자는 발전을 “시너지 창출과 향유과정”이라고 정의하고 있다. 즉 “경제발전이란 서로 만남을 통해 서로 간에 시너지를 창출하고 향유하는 과정이다.”(p.10) 경제는 복잡계현상으로서 경제발전은 경제의 복잡성이 증대하는 현상이며 전혀 상상하지도 못하던 새로운 질서, 즉 재화와 서비스가 창출되는 현상(p.5)이라는 것이다. 시너지 효과도 복잡계의 특성에 따라 부분 부분이 합하여 부분(아마도 부분 또는 부분의 단순합)과는 전혀 다른 질서를 만들어 내는 창발현상이 이루어지는 비선형적 만남, 이것을 시너지의 창출과 공유과정(pp.5-6)이라고 보고 있는 것 같다.

이같이 발제자는 시너지 창출을 발전의 가장 핵심적인 내용으로 보고 있으나 그것이 “무엇을 위한” 시너지 창출인가에 대한 언급은 이 글 전체에서 찾아보기가 힘들다. 생산량의 증대를 위한 시너지 창출인지 분배의 효율성을 위한 시너지 창출인지 평등을 실현하기 위한 시너지 창출인지 등에 대하여 명확한 주장을 하고 있지 않다. 아마도 평등주의에 대하여 “평등주의는 경제정체의 충분조건이다.”(p.7) 이라고 한 것을 보면 평등을 위한 시너지 창출은 아닐 것이고 경제력집중과 집적을 자연스런 과정으로 주장한 것을 보면 분배의 효율성을 위한 시너지 창출도 아닐 것으로 생각된다. 발제자의 평소 지론에 입각하여 볼 때 생산량이나 혹은 성장률의 증가를 위한 시너지의 창출을 의미하는 것으로 미루어 짐작할 수 있다. 그렇다면 이것이 경제학의 일반적 용어인 부가가치(value-added)의 창출과 무엇이 다른가?  부가가치 증가율을 높이기 위해서는 요소투입을 증가시키거나 투입요소의 생산성을 증가시키는 방법이 있는데 이글에서는 요소투입증가에 의한 선형적 성장은 시너지와 무관한 것으로 보고 있으므로 요소투입에 의한 비선형적 성장과 요소생산성의 증가에 의한 성장이 바로 시너지 효과에 의한 것일 것이다. 그렇다면 부가가치 증가에는 이미 시너지 효과가 포함되어 있다. 따라서 ‘시너지 창출과 향유’가 발전이라고 하는 것은 생산의 증대나 성장률의 증대를 위해 시너지 효과를 잘 만들어 내는 것이 발전이라는 의미일 텐데 이는 ‘부가가치의 증가와 향유’가 발전이라고 하는 개념에 이미 포함되어 버리지 않는가.

시너지 창출을 발전이라 인정한다 하여도 시너지 창출의 목적이 무엇인가에 따라 발전의 개념은 전혀 다른 해석이 가능하다는 점을 지적하고 싶다. 본인의 짐작대로 생산 혹은 성장률의 증대를 위한 시너지 효과를 발전이라고 발제자가 상정하고 있다면 이것은 물량적인 성장주의에 불과하다. 다만 그 방법에 대해 조금 부연하고 있을 뿐이라 생각한다.

본인은 평소에 ‘발전’을 사회구성원의 실질적 자유의 확대라고 생각하고 있다. 물질적 부의 증대는 자유의 확대를 위해 필요한 조건이지만 반드시 충분한 조건은 아니다. 따라서 물질적 부의 증대 속도를 발전의 유일한 척도로 삼는 것에 대하여 반대한다. 이러한 견해는 노벨경제학상을 받은 아마티야 센(A. Sen) 의 발전에 대한 견해와 일치한다. 센에 의하면  “발전이란 인간이 향유하는 실질적 자유를 확장시키는 과정”(Sen, p.19)이라고 그의 □발전으로서 자유(Development As Freedom)□의 서문 서두에서 쓰고 있다. “진보는 일차적으로 사람들의 자유가 증진되었는가의 여부에 의해 평가되어야 한다.”(Sen, p.20)라고 덧붙이고 있다. 분명 이러한 발전에 대한 해석은 개발연대 우리 사회에 풍미하였던 성장지상주의라는 가치와는 일정한 거리가 있다. 성장이 목표가 아니라 사회구성원의 자유 및 그 확대가 목표인 것이고 성장은 그 수단이다. (Sen, p. 22)

극단적으로 말하여 비록 성장이 멈추었다 하여도 모든 사람이 자유를 누리고 있다면 발전하고 있다는 것이다. 실제로 그는 그의 저서에서 스리랑카나 중국 그리고 인도의 케랄라지방의 경우 소득수준이 매우 낮음에도 불구하고 구성원들이 소득이 더 높은 가봉, 남아프리카 공화국, 브라질 등 보다 더 행복하고 만족을 느끼고 있는 사례를 들고 있는데 이는 개인의 자유가 존중되는 민주주의적 의사결정이 이루어짐으로써 가능하였다고 한다.

물론 사회구성원의 자유의 확대를 위해서는 부의 증대가 필수적이다. 의식주와 같은 인간의 기본적 수요와 문화적 수요가 충족되지 않고 자유가 확대될 수 없기 때문이다. 이 점에서 센도 자유의 5가지 유형의 하나로 정치적 자유와 더불어 경제적 편의를 들고 있다. 사회구성원의 경제적 편의를 확대하기 위해서 성장은 필수적인 것이다. 여기에서 간과하지 말 것은 인간은 어디까지나 목적이지 수단이 아니라는 점이다. 개별적 인간의 자유의 확대가 목적이며 경제성장은 이를 위한 수단일 뿐이다.

이러한 정의에 따르면 자유의 확대를 위하여 필요한 물질적 부의 증대는 발전의 중요한 요소임에 틀림이 없으나 그것이 다수 구성원의 자유를 구속하는 것이라면 이는 발전이라고 할 수 없다. 예를 들면 노예노동에 의한 경제성장이나 소득분배의 극단적 왜곡, 부의 증대가 부정이나 투기에 의한 것으로서 다른 구성원의 희생으로 이루어진 것이라면 분명 이러한 부의 증대를 발전이라 할 수 없을 것이다. 발제자의 정의 속에 있는 시너지 효과와 이의 향유과정의 ‘향유’가 누구를 위한 것인지 명확치는 않으나 그러한 의미를 내포하고 있지 않나 생각된다. 향유가 생산에 참여한 사람들의 기여도에 따라 즉 일한 대가가 공정하게 합리적으로 배분되어 이를 함께 누리는 것을 의미한다면 이는 부의증대와 향유로서 발전의 일부분을 설명한다고 할 수 있을 것이다. 만약 그러하다면 이에 대한 배분의 정당성이나 공정성에 대한 논의가 더 필요한 것이다.

2. 시너지 창출의 방법에 관하여

시너지 창출이 경제발전의 주요 내용이라고 할 때 이것은 어떠한 환경에서 어떠한 방법으로 이루어지는 것일까?  발제자는 엔트로피를 능가하는 새로운 복잡한 질서를 창출하는 창발현상은 외부와의 계속적인 접촉을 통해 새로운 에너지를 흡수함으로서 가능하다고 본다.(p.5) 이것은 진화법칙을 따르며 경제적 차별화와 집중과 집적의 과정을 거치면서 나타날 수 있다고 보고 있다. 이 때문에 경제적 차별화가 경제 사회발전의 필요조건이며 이러한 차별의 과정을 거부하는 평등주의는 경제정체의 충분조건이라고 주장하고 있다. (p.7) 이러한 주장은 다분히 재벌정책이나 균형발전 정책 등 한국의 그동안 사회 경제정책을 의식하여 비판하고 있는 듯하다.     그러나 새로운 에너지의 흡수, 경제적 차별화, 집중과 집적이 어떻게 이루질 수 있는지에 대한 설명이 부족하다. 만에 하나라도 불공정 행위에 의한 차별화나 게임규칙을 무시한 거래의 결과 발생한 집중과 집적이라면 진화발전으로 인정되기가 어렵다. 왜냐하면 이것은 타자의 자유를 침해하거나 억압한 것으로써 사회구성원의 자유의 확대라는 발전의 기본 목표에 배치되기 때문이다.

복잡계 이론을 발전시키고 있는 바인호커Beinhocker에 의하면 인류역사에서 진화는 물리적 기술과 사회적 기술의 발전에 의하여 이루어져 왔고 사람들의 조직화와 협력에 의하여 추진되어 왔다. 물리적 기술은 물질과 에너지 그리고 정보의 집합체의 변환을 통하여 발전하고 사회적 기술은 법률, 제도, 재산권, 금융제도, 경제적 투명성, 부정부패 척결 등을 통하여 이루어진다.(Beinhocker, p.418) 비제로섬 게임, 즉 부가가치를 창출하는 게임 혹은 시너지를 창출하는 게임은 분업화에 의하여, 필요와 취향이 서로 다른 사람들이 서로 이득이 되는 거래를 할 기회가 생길 때, 그리고 각자에게 할당되는 몫이 커질 때 이루어진다.(전게서, p.428) 즉 물리적 기술과 사회적 기술의 발전은 기술혁신과 인간들의 “협력”에서 비롯된다. 특히 협력이 없이는 비제로 섬의 결과를 얻을 수가 없기 때문에 타자의 협력을 이끌어내는 것은 매우 중요한 것이다. 여기서 주목하고자 하는 것은 인간이 “조건부 협력자”(Gintis)로서 특성을 가지고 있기 때문에 “이기주의와 협력의 긴장 속에서”(Robert Wright) 발전이 이루어지는 것이다. Robert Wright 는 □비제로(non zero)□에서 인류역사의 많은 부분이 협력과 이기주의 사이에 존재하는 이런 핵심적인 긴장의 결과라고 주장한다. 라이트는 단순한 수렵, 채집민 종족에서 조직화된 마을로, 그리고 국가와 세계적인 기업으로 사회적 복잡성이 확산되는 과정은 사람들이 점점 더 큰 규모로 협력하는 새로운 방법을 도입하고, 더 복잡하고 수익성 있는 비제로 섬 게임을 하는 방법을 고안한 결과였다고 주장한다. 그는 자원이 한정되어 있는 세계에는 경쟁으로 인해 협력하라는 압력이 존재한다고 말한다. 시간이 지나면서 스스로를 조직화하는 일을 더 잘 할 수 있는 사회는 그렇지 못한 사회를 사회적 경제적 군사적으로 지배하게 된다. 그렇기 때문에 사회적 혁신을 하게 만드는 것은 바로 협력하게 만드는 경쟁이다.(Beinhocker, p.426)

따라서 진화는 이기적 인간의 협력을 이끌어냄으로써 가능해지고 이는 첫째 비제로섬의 결과를 얻을 수 있는 잠재력이 있고, 둘째 결과를 합리적으로 분배하는 방법이 있어야 하고, 셋째 변절에 대한 응징 방법이 있을 때 가능하다는 것이다.(Beinhocker, p.426) 협력을 이끌어내는 데 있어서 분배의 합리성 추구, 사람들의 이질성 인정, 게임 룰을 위반했을 때 응징하는 제도 등 사회적 기술의 적합도 여부가 매우 중요한데 발제자의 글에서는 이러한 점이 소홀히 다루어지고 있다. 경쟁의 공정성이나 거래의 투명성을 무시하거나 경원시하는 등 오히려 사회적 기술의 적합도를 떨어뜨려 협력을 무산시키고 대립과 갈등을 증폭시킬 수도 있는 모순된 주장을 하고 있다. 이는 결과적으로 사회적 기술을 발전시키는 협력을 이끌어 낼 수 없기 때문에 시너지 창출마저도 제약을 받게 만든다. 독재자의 전횡으로 아주 불공정하고 불투명한 사회에서 물리적 사회적 기술을 발전시키지 못하고 있는 사례가 적지 않을 뿐만 아니라 우리나라에서도 비록 개발연대에 고속성장을 이룩하였다 하여도 그 과정에서 독재에 항거하고 불공정과 불투명성에 대한 저항을 통하여 이를 조정의 과정이 계속되었고(4.19, 5.18, 6.10 등 민주화 운동, 6차에 걸친 부실기업정리, 산업구조조정, 97-98의 금융외환위기 등), 그 비용을 우리 국민이 부담함으로써 오늘이 있었다는 점을 기억하여야 한다.

3. 정부개입과 근거

시장의 실패를 보정하기 위하여 정부의 개입은 필요하다는 점을 발제자도 인정하고 있다. 동시에 정부는 경제차별화를 조장하고 스스로 돕는 자를 우대하며 경제력 집중과 집적을 장려하여야 한다고 주장하고 있다. 경제적 차별화를 위하여 잘하는 자를 더욱 우대하여야 한다는 의미로 받아들여진다. 그러나 이것은 오늘날 대부분의 선진시장경제의 운영원리와는 매우 다르다.

이와 관련하여 최근의 졸고(2007)가 있으므로 그 중 일부를 인용함으로써 무엇이 다른지를 설명하고자 한다.

“사에키는 □자유란 무엇인가□에서 개인적 자유와 국가의 개입 정도를 관련지어 80년대와 90년대에 걸쳐 미국을 중심으로 논의되고 있는 시장경제를 시장중심주의, 능력주의, 복지주의, 시정주의(초기조건 시정)의 4가지 유형으로 구분하고 그 특징을 다음과 같이 설명하고 있다.(佐伯, pp.186-194 )

첫째 시장중심주의: 이는 공통의 투명한 룰 하에서 사람들이 자기의 이익을 최대화하기 위하여 경쟁하는 시장을 존중한다. 형식상 기회균등만 주어지면 어떠한 결과가 나와도 이를 받아들여야 한다는 자유주의 전형이다. 이러한 입장에 서는 학자들은 프리드먼(Friedman), 하이에크(Hayek)등이다.

둘째 능력주의: 이는 시장경쟁의 의의를 개인의 능력과 노력에 대한 보상이라는 차원에서 찾고 있다. 따라서 불로소득이나 투기적 이익은 수정이 가해져야 한다. 즉 능력이나 노력에서 나오는 것이 아닌 투기적 거래에서 얻은 이익에 세금을 부과하고 어떠한 거래는 금지하기도 하여야 한다. 이러한 주장은 노직(Nosick) 등에 의하여 지지되고 있다.

셋째 복지주의: 시장경쟁은 반드시 승자와 패자를 발생시키므로 여기에서 발생되는 경쟁의 패자에 대한 배려가 있어야 한다는 주장이다. 경쟁의 패자라 하여도 행복한 인생을 영위할 권리를 보유하기 때문에 약자에 대하여 복지급부나 소득재분배등의 보상을 하여야 한다는 주장이다. 물론 시장경쟁을 부정하는 것은 아니며 경쟁이 결과한 불평등을 정부가 시정하는 것일 뿐이다. 이러한 주장의 대표적인 학자는 롤스(Rawls)를 들 수 있다.

넷째 시정주의: 승자와 패자를 가르는 시장경쟁은 그 불평등의 많은 경우는 인종, 피부색, 여성, 장애 등 구조적인 불리조건 때문에 생기는 것이다. 이들을 사후적 복지제도로 구제하는 것은 패자로 간주하는 것일 뿐 아니라 원래 그들이 가지고 있던 우수한 능력이 있어도 이를 발휘할 수 없게 한다는 문제가 있어 적절치 않다. 따라서 정부가 이러한 초기조건의 차이를 가급적 줄이고 평등화시키기 위한 적극적 역할을 수행하여야 한다. 즉 고용이나 교육의 기회균등을 위해 정부가 적극적 우대제도를 도입해야 한다. 이러한 주장은 드워킨(Dworkin)이나, 센(Sen) 등에 의해 지지되고 있다.

이상을 다시 요약하면 시장중심주의는 시장게임에 참여하는 권리를 존중하고, 능력주의는 개인의 능력과 노력의 귀결로서 얻은 재산의 권한이 결정적으로 중요하며, 복지주의에서는 인간으로써 최저한의 생활을 할 권리가 주장되며 그 권리는 복지급부로 실현한다는 것이고, 시정주의는 장애가 있는 사람이나 어떠한 구조적 차별이 있는 사람들도 평등한 기회에 접근할 권리를 가져야 한다는 주장이다.

위의 첫째 둘째에 비하여 셋째 넷째는 다소 평등주의적 요소가 가미되었으나 이상의 4가지는 모두 개인의 행복을 증대하는 기회에 접근하는 권리와 관련되어 있기 때문에 모두 개인적 자유의 확대를 기본으로 하고 있다.

시장중심주의는 국가의 간섭을 배제하고 시장참여자의 자유경쟁을 최대한 보장한다. 이때 자유경쟁이 제대로 보장되기 위해서는 일정한 게임규칙이 존재하여야 한다. 이 게임규칙만 지켜지면 경기의 결과에 대해서는 이를 인정하여야 한다. 게임규칙이 없이 진행된 경쟁의 결과에 대해서는 아무도 승복하지 않기 때문에 공정경쟁자체가 성립하지 않는다.

능력주의도 공정한 게임규칙을 필요로 한다. 경쟁과정이 공정하지 않으면 개인은 사기, 투기, 폭력 등 반칙에 몰두하게 되어 능력을 충분히 발휘할 수 없게 되기 때문이다. 시장중심주의와 능력주의는 기본적으로 최소국가관, 야경국가관으로 국가는 어느 특정한 가치를 가지지 않고 시장참여자의 자유경쟁을 그 바탕으로 하고 있다.

복지주의, 시정주의는 최소국가관 야경국가관과 달리 일정한 개입과 규제를 용인하는 시장경제 제도이다. 그러나 이들도 자유경쟁을 기반으로 하는 시장경제라는 점에서는 동일하다. 비록 복지주의 정부의 개입이라 하여도 그것은 경쟁과정에 대한 개입이 아니라 자유경쟁의 승패가 이루어진 다음 사후적으로 패자의 행복추구 권리를 평등하게 하려는 개입이다. 시정주의의 경우에는 시장경쟁의 초기조건이 구조적으로 차이가 나는 경우 이를 시정하려는 것이므로 사전적 정부개입이 가장 큰 경우이다. 그러나 이 경우 인간의 초기조건, 예컨대 고용이나 교육의 기회균등을 부여하는 것이며 그 다음에는 여전히 자유경쟁의 룰이 적용된다. 다시 말하면 자유경쟁의 출발점까지 모두 가져다 놓은 다음 자유경쟁의 룰을 적용토록 하자는 것이다. 출발점이후 자유경쟁의 룰을 적용하는 것에 대하여는 위 세 가지 경우와 다를 바 없다.

어느 경우든 자유경쟁이 기본이며 이를 부정하는 것은 아니다. 자유주의의 실현이 시장경쟁을 통해서 이루어질 수 있다는 점은 시장경제의 형태가 달라도 변함이 없다. 복지문제나 구조적 차별성에 대해 국가가 어떻게 개입할 것인가 여부에 차이가 있을 뿐 자유경쟁을 기반으로 하는 시장경제를 받아들이는 점은 동일하다.” (졸고, 2007)

발제자의 시너지 창출자 우대주의는 위 4가지와는 달리 시장에서의 승자를 우대하자는 것으로써 그것이 공정한 경쟁을 해칠 우려가 있고 또한 어떠한 경우라도 기득권자를 보호한다는 보호 론으로 전락할 우려가 있다. 이는 시장의 자유경쟁을 해칠 수 있고 불공정 거래를 조장할 수가 있어서 사회적 경제적 협력을 이끌어 낼 수 있는 사회적 기술의 발전을 저해하여 결국 시너지 창출을 어렵게 할 수도 있다.

경제력집중과 집적이 공정한 룰에 의하여 이루어진 경우 이를 배척할 이유는 없으나 이를 특별히 우대할 필요도 없는 것이다. 오히려 집중과 집적과정에서 불공정성이 있고 불투명성이 있는 경우에는 공정경쟁 룰에 따라 제약을 가하는 것이 당연하다. 배분의 기준이 잘 못되었거나 착취와 피착취의 관계가 지배적이라면 정부가 이를 시정할 필요가 있다. 그것이 오히려 사회적 협력을 이끌어내고 시너지 창출을 가능하게 할 것이기 때문이다.

4. 한국현대경제사 발전에 대한 오해

“……한국경제는 1980년대 후반 이후 성장추세의 하락을 경험하고 있는데 이 배경에는 바로 위와 같은 일련의 사회민주주의 실험과 균형발전의 이상을 실현하기 위한 평등주의 정책들이 추구되었음이 확인되고 있다. 경제 하려는 의지 혹은 발전의 정신의 저상과 도덕적 해이의 만연 과정이 바로 성장추세하락의 과정이었다. 반면 한강의 기적을 이룬 성공의 시대는 역으로 스스로 돕는 자를 돕는 정책을 추진함으로써 국민들의 경제 하려는 의지를 북돋우고 도덕적 해이를 없애는데 성공함으로써 가능했음도 확인되고 있다.”(p.19)

1) 80년대 민주화 전후를 기준으로한 시대구분의 문제: 우선 지난 50년간의 한국현대 경제사를 80년대 후반(아마도 87년 6.10항쟁을 기준으로 한 듯)을 기준으로 전반 30년과 후반 20년으로 구분한 것으로 보인다. 그러나 이러한 시대구분은 그 근거가 불분명하므로 받아들이기가 어렵다. 충분한 근거 없이 전반 30년을 ‘한강의 기적을 이룬 성공의 시대’로 보고 후반 20년을 ‘사회민주주의 실험과 균형발전의 이상을 실현하기 위한 평등주의 정책들의 추구되었던 시대’로 치부하였는데 이는 과학적이지 못하다. 개발연대의 대표적 정책사례로 수출우수업체만 지원한 수출진흥정책, 성과우수 새마을만 지원한 새마을 운동, 수출우수 중소기업만 지원한 중기육성정책, 수출에 성공한 기업에게만 진입을 허용한 중화학 육성정책 등을 들고 있다. 후반 사회민주주의 실 험기에는 중소기업이기 때문에 더 지원받는 중기육성정책, 성공했기 때문에 특별히 규제 받는 대기업 규제정책, 근로자는 약자이기 때문에 노조를 무소불위의 권력으로 키워온 경영 민주화 정책, 수도권이기 때문에 규제받고 지방이기 때문에 차별 없이 지원받는 균형발전 정책, 서울에 있는 대학이기 때문에 지방대학에 비해 역차별 받는 제도 등을 들고 있다.

이러한 정책사례들의 대비는 다분히 자의적이고 사실이 왜곡된 것이 많다. 예를 들면 양기간 중 전반기 수출우수 중소기업지원, 후반기 약자이기 때문에 중소기업지원이라고 해석한 중소기업정책만 보더라도 중소기업 고유업종 제도가 도입된 것이 1979년이며 이것의 운용에 따른 부작용 때문에 88년부터 92년까지 단계적으로 이를 폐지하려는 정책이 도입된다. 그러나 그것이 중소기업단체들의 반대로 업종 수만 서서히 줄어들다가 2006년에 드디어 완전히 폐지되었다. 따라서 이 정책만 보면 88년을 기준으로 이보다 거의 10년 전인 1979년에 즉 전기에 중소기업보호정책이 도입되었다가 후기, 즉 88년 이후에는 오히려 해소되는 과정이었다. 이는 발제자의 견해와 정반대인 것이다.

중화학 공업정책에 대해서도 그러한 구분이 적절하지 않다. 중화학 투자정책의 과정을 요약해보면 알 수 있다.

“정부는 1973년 2월 중화학 공업의 효과적인 발전을 도모하기 위하여 ‘중화학공업 추진위원회 설치안’을 내고 5월에는 1973년 부터 81년까지 화학, 철강, 기계, 전자, 조선 등 590 부문을 정부지원하에 집중 개발함으로써 70년대 고도성장과 수출증대에 선도적 역할을 담당하도록 ‘전략산업 개발계획’을 마련한다.…중화학 공업위주의 정책방향으로의 선회는 경공업 부문의 차관 및 외국인 투자, 외자도입을 대폭 규제하는 반사정책으로도 나타난다. 드디어 1973년 8월에는 ‘중화학 공업육성’이라는 대통령의 지시각서가 하달된다. 이 지시각서에는 중화학 공업을 육성하기 위하여 자본과 경영을 분리하고 유능한 경영자 중심으로 건설주체를 구성하며, 중화학 공업기업 공개 시에 당해기업의 종업원, 공무원에게 공개주식의 우선배정 등을 골자로 하는 6개항의 지시가 정부에 하달되었다. 이 지시각서에 따라 상공부는 즉시 한국종합화학 계열의 5개 자회사 주식을 매각하고 제 4· 5 및 6 정유공장 수요자 및 제철소의 실수요자 선정원칙을 재조정할 것을 발표한다. 정부는 중화학공업육성에 관한 지침에 따라 73년 12월에는 ｢국민투자기금법｣을 제정하여 이를 뒷받침하였고 1974년 2월에는 총규모 2,099억 원의 내자를 중화학 공업부문에 68.4%, 경공업 부문에 나머지 31.6% 를 지원하는 계획 등과 같은 강력한 지원체제를 구축하였다. 이를 통하여 생산재를 생산할 수 있는 자립경제의 기반을 닦고 수출상품을 고도화하도록 나프타분해 등 석유화학, 철강, 1차금속, 조선, 기계 그리고 자동차산업에 집중 투자를 하는 정책을 시행하게 된 것이다.

…1973년부터 중화학투자를 적극 추진하기에 앞서서 정부는 특정 중화학공업부문을 전략적으로 발전시키기 위하여 이미 기계공업진흥법과 조선공업진흥법이 1967년에 제정된 이래 1969년 전자공업 진흥법, 1970-71년 사이에 철강공업 육성법(1970), 석유화학공업 육성법(1970) 그리고 비철금속 제련사업법(1971)등 7개의 공업육성법을 제정한 바 있다. 이들 7개의 특수산업지원법에 의하여 일정한 기준에 맞는 자를 대상으로 개별공업기금을 통한 보조금지급, 금융지원, 조세감면, 공공요금할인, 단지조성을 통한 지원, 원자재 공급자에 대한 지원 등을 통하여 이들 산업의 급속한 성장을 도모하였다. 그러나 이러한 정책들이 그동안은 실질적인 효과를 나타내고 있지는 못하였다. 이 법률들은 무기한적 일반적 경쟁제한 규정이었고 개념이 너무 포괄적이고 광범위하였기 때문에 실제 운용 면에서는 통상 “특별대책”을 통하여 임의로 지원되었던 것이 특징이다. 따라서  73년 대통령의 지시각서 이후 급속하게 그 효과를 나타내기 시작하였다고 보는 것이 옳을 것이다.”(졸고, 1995)

1973년부터 시작된 중화학 공업육성정책은 자립경제를 목적으로 반경쟁적이며 자의적인 ‘지시각서’에 의해 무리하게 추진된 정책이다. 그 결과 부마사태와 대통령 암살이라는 사회적 비용을 치르고 수많은 부실기업을 발생시켜 79-88년까지 여러 차례에 걸친 부실기업정리를 수반하게 된다. 10여년에 걸친 부실기업정리로 기진맥진한 한국경제를 소생시킨 것은 저유가, 저금리, 저환율의 3저호황이었다. 3저호황이라는 외부의 환경변화로 중화학 공업은 기사회생한 것이다.

첫 번째 부실기업정리는 1960년대 말부터 70년대 초에 걸친 차관기업의 부실화를 정리하는 것이었다.  외국차관도입허가를 받은 업체 중 당시 200여개 업체가 부실화되었다.  외국차관을 도입 받은 업체들은 차관금리가 명목으로 6-7%에 불과하여 인플레이션 율을 제하면 부의 금리를 누리고 있었다.  누구든 차관을 얻어오기만 하면 국내의 높은 금리와의 차이 때문에 이익을 볼 수가 있었다.  이 때문에 국내기업들은 방만하게 외자도입을 허가받아 도입하였고 이것을 바탕으로 요행이 생산적인 수출업체로 발돋움한 기업도 있었으나 방만한 경영을 한 업체도 많았다.  1970-72년간의 불황이 닥치자 일부 성공한 기업은 살아남았으나 그렇지 못한 기업들은 도산하기 시작한다.  이에 정부는 그중 30여개의 부실기업을 제3자에게 인수시키거나, 통폐합하거나 공매처분 하는 식으로 정리하였다.  1972년에는 드디어 私債동결, 금리인하등을 주요내용으로하는 이른바 “8.3조치”를 단행한다.

두 번째 부실기업정리라고 할 수 있는 것은 79-80년에 걸친 중화학투자조정이다.  73년 이후 무리한 중화학 투자정책에 의하여 철강, 기계, 조선, 자동차 산업과 방위산업을 적극 육성하면서 참여기업에 대하여 금융, 세제상의 혜택을 부여한 것이 화근이 되었다.  특히 79년의 제2차 석유파동으로 중화학부문의 중복 과잉투자문제가 표면화되었다. 부실기업정리계획은 효성, 코오롱, 쌍용 등 중전기산업의 합병(1980), 현대중공업의 삼성, 럭키금성, 한전 등에 의한 분할관리(1983), 화학비료산업의 시설감축(1982), 제조업, 건설업, 해운업 등의 합리화를 통해 계속 진행되고 있다. 이러한 정책은 시중은행이 안고 있는 부실채무의 규모가 상상을 초월할 만큼의 대규모로서 금융 산업의 낙후와 직결되어 있고 이들 산업의 쇠퇴에 따른 고용 면에서의 문제점 등 충격이 지대하기 때문에 나온 것으로서 정부의 개입이 어느 정도 정당화된다고도 할 수 있다.

제3차 부실기업정리는 85. 5부터 88. 2까지 6차에 걸쳐 시행되었다.  이번의 정리는 과거와는 달리 해외건설과 해운업을 비롯하여 조선, 합판, 섬유, 제지, 종합상사 등의 업종에 광범위하게 행해졌기 때문에 국민경제에 미치는 영향이 매우 컸다.  정리방식은 제3자인수가 56개, 계열기업정리가 13개, 청산정리가 2개, 자체정상화가 12개로 되어 있었다.  정부는 그 과정에서 은행부채에 대하여 원금상환면제, 이자유예, 손실보상을 위한 대출, 원금상환유예 등의 방법으로 지원하였다.

부실기업정리와 동시에 중화학투자로 아사직전에 간 중소기업들을 육성하기 위하여 70년대 말부터 중소기업고유업종제도 도입, 중기대출비중 확대 등 중소기업 육성정책을 실시한다. 80년대 중반의 매우 어려운 상황은 다행히 3저호황에 의해서 극복이 되는 데 부실기업정리로 중화학 부분의 기업을 획득한 재벌들은 다시 무리한 투자를 시작한다. 이를 방지하기 위한 경제력집중 억제정책이 도입되지만 3저호황에 고무된 재벌들은 90년대 몸집 키우기 경쟁을 펼치는 데 순환출자 혹은 피라미드형 출자를 통하여 차입과 가공자산에 의한 계열사 확장에 몰두하고 하나같이 금융사와 건설사를 그룹 내 보유하여 또다시 부실을 초래, 97-98년의 금융외환위기를 초래하는 원인이 되었다. 금융외환위기 이후 34개 종금사가 문을 닫고 16개 재벌이 무너지는 등 전무후무의 시스템 위기에 빠지고, 98년 집권한 김대중 정부는 이를 극복하기 위하여 다시 대대적인 구조조정을 실시함으로써 오늘날과 같이 비교적 건실한 기업재무구조를 만들어내는 기초를 놓았다.

이러한 우여곡절의 과정을 87년을 기준으로 전과 후로 양분하여 이념적으로 성격이 다른 시대라고 구분하는 것은 이해가 되지 않는다.

2). 다음에 80년대 후반이후를 사회민주주의 실험기였다고 보는 견해에 대하여: 이것은 사실이 아니다. 오히려 시장주의가 확산되는 과정이었다. 그것은 70년대 무리한 중화학 투자 정책과 그로 인해 발생한 부실기업에 대한 정리가 80년대 10여 년간 계속 진행되었는데 이 과정이 오히려 사회 민주주의적 성격이 있다.

“이러한 부실기업정리란 명목의 산업조정과정에서 정부는 전무후무한 엄청난 행정력을 발휘하였다. 산업정책심의회라는 장관급 회의를 통하여 민간 기업에 대한 이러한 대담한 조정과 지원을 감행한 것이다. 물론 이것은 최고 권력에 의하여 이루어졌다는 것은 청문회를 통하여 나타났는데 그 절차가 비민주적이었음은 두말할 나위도 없다. 기업 스스로 한 것은 전혀 아니다.

그 과정에서 혜택을 받은 업체가 대부분 재벌기업이었다. 부실기업대상 기업 중 30대 재벌기업에 의하여 인수된 기업은 26개나 된다. 즉 표에서 보는 바와 같이 대우가 2개, 한국화약이 7개사, 대림이 4개사, 한일합섬이 5개사, 동국제강, 극동건설이 각각 2개사, 한진, 쌍룡, 기아, 해태가 각각 1개사를 인수한 것으로 나타나고 있다.”(졸고, 1995)

이러한 정책과 부실기업정리과정이 오히려 사회민주주의식 방법에 가까운 것이 아닌가. 물론 이 기간 중 자유화와 공정거래법 제정이 동시에 진행되었다. 즉 80년대 초부터 개방과 금융자율화 정책이 시작되고 개별산업육성법이 공업발전법으로 통합되고(86) 시장의 자유롭고 공정한 경쟁을 위한 독점금지 및 공정거래에 관한 법률이 제정(81)되어 실시되었다. 86년부터는 재벌의 편법에 의한 무리한 확장을 억제하기 위해 공정거래법에 경제력 억제를 위한 장이 도입되었다. 그러나 이 정책은 직접 상호출자는 금지하였으나 순환출자 등 편법에 의한 간접 상호출자는 느슨하고 예외가 많은 출자총액제한제도로 규제하는데 그쳤다. 시장의 자유경쟁을 옹호하고 불공정 거래를 규제하는 것은 선진 시장경제국들의 정책과 일치한다. 이것을 사회민주주의의 실험이라고 하는 것은 잘 못된 견해 혹은 과장된 견해이다.

3). 마지막으로 성장률에 대한 인식이 잘 못되었음을 지적한다. 개발연대의 경제성장률이 높고 경제규모가 커지고 산업화가 성숙단계에 이르게 되면 경제성장률이 낮아지는 것은 이론적으로나 선진국의 경험으로 보아 자연스러운 것이다. 계산을 위한 시대구분도 61-87년간 그리고 87-05년간의 추세 선을 그려 기울기가 +에서 -로 바뀐 것을 제시하고 있는데 이는 매우 자의적이다. 가령 61년 대신 63년(5개년 계획 시작)부터 계산하였을 때 어떻게 될 것인지, 또는  97년 외환위기 이전까지를 전기로 계산하였을 때 어떠한 결과가 나올 것인가? 기간을 정권별로 세분해보면73-77년간 9.1%, 78-82년간 5.6%, 83-87년간 9.5%, 88-92년간 8.4%, 94-97년 7.1%, 98-02년 4.4%, 03-07년 4.4% 이다. 확실히 90년대 들어서면서 성장률이 낮아지고 특히 98년 이후 4%대로 급락하고 있다. 이것을 두고 “민주화시대에 접어들어 성장추세의 지속하락을 경험하고 있다.”(p.19)고 보는 것 같다. 그러나 중화학 투자 정책의 실패로 곤혹을 겪었던 78-82년이 5.6%에 불과한 기록도 있다. 97년 외환위기로 인한 98년 -6.9% 성장률 기록을 특이한 해로 간주하여 빼면 99-02년간 성장률은 7% 가 된다. 이는 우리 경제규모로 보아 결코 낮은 수준이 아니다. 미국 일본 등 G7 국들의 경우 일인당 국민소득이 1만 5천 달러이었을 당시 평균 성장률은 3.2% 이었다. 우리나라는 2005년에 1만 6천 달러 수준이었는데 4%의 성장률을 기록하였고 이는 OECD 30개국 중 7위의 기록이었다. 2004년 현재 1만 5천 달러 수준인 나라들의 평균 성장률은 2.8% 이었다. 주요 선진국의 1만 3천 달러에서 1만7천 달러 기간 중 경제성장률은 3.2%, 한국은 4.5% 이었다.

5. 평가와 전망

지난 50년의 한국경제발전 평가: 우여곡절이 있으나 5천년 역사에서 최고의 발전을 한 시기이었음을 부인할 수 없다. 그간 농업사회에서 산업화를 성공시켜 세계적인 기업을 만들어냈고 정보화는 세계 선진국과 겨루는 수준에까지 이르러 이제 선진국 문턱까지 온 것이다. 물질적 부의 증대 면에서 탁월하였다고 본다. 이러한 것이 가능하였던 것은 해방 후 농지개혁 등으로 평등사회가 이루어져 누구든지 노력하면 성공할 수 있다는 희망을 갖게 한 점, 후손에게 가난을 물려주지 않으려는 경제 하려는 의지, 부가가치 창출에 대한 인센티브를 제공하였던 정책, 각 시대 국민 각층의 협력을 이끌어 낼 수 있는 사회적 기술을 축적시킨 민주화의 진전 등을 들 수 있다. 자유의 확대 면에서 보면 개발연대에 있었던 인권의 침해와 억압 등, 부의 증대에 비해 뒤떨어진 면이 있었으나 이를 조정하고 갭을 줄이려는 민주화 운동이 괄목할 만한 성과를 거두어 그 격차를 줄였다고 평가한다. 80년대 후반이후 평화적 정권교체의 전기가 마련되어 정치적 민주화가 이루어졌고 개발연대의 잔재인 정경유착도 크게 개선되었다. 사회구성원의 실질적 자유가 크게 향상된 반세기였다라고 평가한다.

향후 과제: 그러나 아직도 선진화를 위해 우리가 해결하여야 할 과제는 많다.

첫째, 물질적 부의 증대가 더욱 계속되어야 한다. 개발연대를 지나 선진국 문턱까지 온 한국경제는 향후 10년 동안 연평균 4% 대의 성장률을 유지하면 그 기간 내에 일인당 국민소득 3-4만 달러 수준에 이를 것으로 보인다. 다만 경제규모가 커질수록 요소 투입에 의한 성장가능부문이 줄어들면서 성장잠재력이 떨어지는 것을 감안하여 선진경제에서처럼 요소생산성의 증가에 의한 잠재성장률 확대에 역점을 두어야 한다. 이를 위해서는 신기술 신산업을 가능하게 하는 기술혁신과 시장경제 제도를 발전시키고 다양한 사회 구성원들의 협력을 이끌어낼 수 있는 사회적 기술의 발전이 중요하다. 경쟁과 협력을 끌어내기 위하여 인센티브 체계의 발전과 분배체계의 합리화도 중요하다. 법 앞에 평등과 기회균등도 매우 중요한 동력이 된다.

둘째, 갈등조정 메커니즘을 발전시켜야 한다. 선진국 사회는 다양성의 사회이며 많은 문제에 있어서 다양한 의견들이 존재하게 되고 경우에 따라서는 전혀 상반된 견해가 대립하기도 한다. 이러한 다양성은 차별성과 창의성을 높이는 등 발전의 동력이 될 수 있다. 이러한 사회에서 나타날 수 있는 갈등을 조정하고 협력을 이끌어 내는 데는 민주주의만큼 훌륭한 제도가 없다. 민주주의 사회가 정착하고 발전하기 위해서는 1) 다양성을 받아들이는 ‘관용’ tolerance의 미덕이 일반화되어야 한다. 2) 공정성, 투명성, 부패척결 등이 중요하며 이를 가능하게 하는 공정한 법과 제도 및 견제와 균형 시스템의 구축이 필요하다. 3) 갈등조정을 위하여 대화와 토론의 기술과 이에 의한 의사결정방식의 일반화가 필요하다. 이러한 것들은 사회적 기술에 해당되는 것이다.

셋째 자유경쟁이 최대한 보장되는 시장경제 시스템 구축에 지속적 노력이 필요하다. 자유는 최대한 보장하되 harm principle이 지켜져야 한다. 사적부문에 지원과 특혜를 부여하거나 인위적으로 자원을 배분하는 것은 자유경쟁원리에 위배될 뿐 아니라 갈등의 소지가 있다. 정부의 정책적 자원배분은 기초 기술혁신과 공공재 등에 한정하는 것이 바람직하다.

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