포럼 굿 소사이어티

건국 60주년 연속기획 대토론회

선진화 문턱에서 본 한국 법치주의의 현주소

(부제 : 한국 법치주의의 위기)

2008. 6. 27.

김 인 섭

(법무법인 태평양 명예대표변호사)

목    차

Ⅰ. 서  론                                                          p.1

Ⅱ. 법치주의의 의의 및 한국법치주의의 역사                           p.4

1. 법치주의의 의의                                                p.4

2. 건국 후 60년간 한국 법치주의가 걸어온 과정과 성찰              p.6

가. 한국에서 법치주의의 출발 - 대한민국건국과 제헌헌법           p.6

나. 독재로 인한 법치주의의 형해화                                 p.7

다. 민주화 운동과 법치주의 의식의 후퇴                            p.8

라. 민주화 이후 법치주의 정착의 지체                              p.9

마. 미래를 위한 과제

- 법치인프라 구축을 통한 국력신장과 국가경쟁력 강화         p.12

Ⅲ.  분야별 반법치적 행태의 사례                                     p.13

1. 정치분야                                                       p.14

가. 사면의 남발                                                  p.14

나. 공무원의 신분보장 무시                                       p.15

다. 위헌적 헌법개정                                              p.16

라. 만성화된 불법 선거운동                                       p.17

마. 아직도 본분을 망각하고 있는 국회의 반법치적 행태             p.18

2. 행정분야                                                       p.19

3. 사법분야                                                       p.20

4. 경제분야                                                       p.23

5. 교육분야                                                       p.24

6. 언론분야                                                       p.25

Ⅳ. 반법치적 행태로 인한 폐해의 심각성                               p.27

1. 사회 전 영역에 만연한 반법치적 행태에 대한 법의식의 둔감화     p.27

2. 반법치적 행태로 인한 사회자본잠식                              p.28

가. 교통사고                                                     p.29

나. 노사분규 및 불법시위                                         p.31

다. 산업재해                                                     p.32

3. 부정부패, 불신의 만연과 그 부메랑효과                          p.33

Ⅴ. 한국인이 법치주의에 둔감한 이유                                  p.34

1. 유교사상과 가부장제 전통                                       p.35

2. 일제치하에서 형성된 왜곡된 법의식                              p.36

3. 군사독재로 인한 (헌)법 존중문화의 황폐화                        p.37

4. 경제성장과정에서 사회적 약자의 소외                            p.38

5. 사회지도층의 솔선수범 부재와 법적용의 형평성 상실              p.39

6. 출세지상주의와 입시위주교육                                    p.42

Ⅵ. 한국법치주의 정착을 위한 대책                                    p.43

1. 가정과 학교에서 개인주의·법치주의교육                          p.43

2. 법적 안정성과 예견가능성을 보장하는 법집행                     p.44

3. 반법치적 행태에 대한 책임추궁                                  p.45

4. 입법과정에서 국민참여 보장                                     p.46

5. 법과 법치주의의 적극적 가치에 대한 새로운 인식                 p.47

Ⅶ. 여  론                                                           p.48

Ⅰ. 서 론

우리는 1948년 신생독립국가로 출발하여 40여년 만에 정치발전과 경제발전을 동시에 성공적으로 이룩한 나라로서 찬사를 받아왔다. 독립국가로 출발한지 10여년이 되도록 GNP 60달러내외의 가장 가난한 나라였던 우리가 그로부터 불과 30~40년 만에 2만 달러의 세계경제대국이 되었으니 경제 발전에 관한 한 대단한 자부심을 가질 만하다. 그러나 정치의 민주화와 법치주의 정착에 대하여는 대단히 유감스럽게도 아직 성공했다는 자부심을 가질 수 없다.

왜냐하면 언론출판의 자유를 위시한 국민의 기본권이 보장되고 있고 평화적 정권교체가 성공적으로 이루어지고 있다는 점에서는 민주화에 성공했다고 볼 수 있으나, 구체적인 국정 운영에 있어서는 아직도 법치주의원리가 제대로 정착되고 있지 못하여 법치주의의 핵심가치인 절차적 정의(Due Process)보다는 당장의 편리한 편법적인 법운영을 즐기는 반법치적인 타성이 공⋅사 영역 전반에 걸쳐 만연되어있을 뿐 아니라, 일반 국민들도 법치주의의 참된 가치와 중요성을 확실히 체득하지 못한 탓으로 자기의 이해관계 앞에서는 아는 것 따로 실제 행동하는 것 따로 식의 소아적인 이중성을 보이고 있기 때문이다.

건국초기에 비하여, 상당한 민주화가 이루어졌음에도 불구하고, 법치주의가 제대로 정착되지 못하였기 때문에 발생된 유형□무형의 피해는 한마디로 설명하기 어려울 정도로 크고 심각하다. 자세한 성찰은 뒤에서 하기로 하고 결론부터 요약하면, 법치주의 정착 없이는 더 이상의 경제발전은 물론 선진화를 향한 총체적 발전이 불가능하며, 반법치적 행태가 더 이상 만연되면 현재의 사회경제수준의 유지도 어려워질 수 있다는 것이다.

원래 우리나라는 1948년 건국과 동시에 제도상으로는 법치주의를 동반한 민주헌법을 제정하였으나 국민들과 정치지도자들이 전통적으로 준법의식이 취약하여 툭하면 그때그때의 사정과 명분을 내세워 법과제도 보다는 당장의 편의적 근시안적인 이익을 우선시해 왔기 때문에 현실적으로는 법치주의를 정착시키지 못하고 있던 터에, 특히 지난 10년간 김대중, 노무현 정권이 제2의 건국이라는 기치하에 준혁명적인 개혁을 추진하면서 헌법의 원리와 정신을 경시하거나 무시하였고 그들의 지지 세력인 운동권시민단체와 강성노조 등의 불법, 폭력시위에 대하여 엄격한 법집행을 하지 않고 온정적으로 대하였기 때문에, 각종의 이익단체의 불법적인 폭력시위와 노동3법을 아예 무시한 노조의 불법파업이 더욱 만연되게 되었고, 그로인한 정치ㆍ경제ㆍ사회적인 혼란과 사회경제적비용이 천문학적으로 발생되어 법치질서 확립의 필요성이 각계각층에서 고조되었다. 한국개발연구원(KDI)의 연구에 따르면 우리나라의 법・질서 준수지수는 2007년 1월 현재 OECD 30개국 중 27위로서 최하위에 머물러, 국가신용도의 하락은 물론 기타 여러가지 측면에서 엄청난 손해를 보고 있다는 것이다. 예를 들어 우리나라가 OECD 국가 평균 법질서준수 수준만 유지했더라면 매년 경제성장률 1% (연간 8조원) 추가성장이 가능하다고 하니, 법질서의 확립과 규범의식의 제고가 국가경쟁력에 미치는 영향이 어느 정도인지 가늠할 수 있다.

이와 같이 법질서의 확립과 준법의식의 제고가 국가경쟁력과 국력의 신장에 미치는 영향을 고려할 때 법치주의를 보는 눈도 다차원적으로 접근해야 할 것이다. 이제 법치주의를 단순히 인권보장과 국가의 조직 및 권한행사의 장전(章典)이란 차원에서만 이해할 것이 아니라 국민 개개인의 잠재적 창의력을 최대한으로 발휘하여 사회 발전과 국력신장의 원동력을 이끌어 내는 원천이라는 차원에서 이해하여야 하는 것이다. 이제 법치주의의 확립은 기본적인 사회 인프라로서 개개인의 삶의 질의 향상을 위하여는 물론 경제 발전과 선진화로 가기 위한 절대적인 필요조건(사회자본 : Social Capital)이라는 시각으로 접근해야 한다는 것이다.

그럼에도 불구하고 역대 모든 정부와 절대다수의 국민들이 이러한 법치주의의 의미와 가치를 제대로 체득하지 못하고 국정운영과 일상사회생활의 비중을 주로 내용과 당장의 결과에 두고 법치주의를 상대적으로 경시해온 까닭에 온 국민의 법의식이 이완되고 목적의 달성은 중요하지만 절차와 방법의 정당성(Due Process)은 경시해도 괜찮다는 반법치적 풍조가 전방위적으로 만연되어 있어 온 나라가 그로인한 후유증의 족쇄에 걸려있다. 경제의 발전에 수반되는 소득의 격차는 빈부간의 갈등을 발생시켰고 정치의 민주화는 개인의 자아의식을 탄생시키고, 사상과 언론의 자유를 창달케 하여 다양한 사회의 각 구성원들 간에는 필연적으로 가치관의 충돌이 끊임없이 발생된 위에 국민주권자로서의 자아의식(Sense of Identity)에서 분출되어 나오는 다양한 주의주장은 자기 책임을 동반하지 않은 채로 그 도를 넘는 수준에 이르러 이제 이러한 다양하고 과격한 갈등의 조정과 해결은 반드시 헌법과 법률의 기본 질서 속에서 합리적으로 이루어져야 될 필요성과 중요성이 더욱 고조되고 있다. 이와 같이 이제야 말로 법과 법치주의는 우리 사회의 절대적인 기본적 인프라로서의 기능과 역할을 다 해야 될 중대한 시점에 와 있다. 그러나 불행하게도 역대정부는 각기 그 시대의 명분과 국정목표를 내세워 때와 장소에 따라서 법과 제도를 엄격하게 내세우기도 하고 또, 법과 원칙을 지키기보다 그때그때의 당면 문제해결에 치중한 임기응변을 즐기기도 함으로써 법의 생명인 예견가능성과 그리고 법적 안정성을 해쳐버렸었고 법과 원칙을 믿지 못하게 된 일반국민들은 필연적으로 정부의 정책과 제도를 믿지 못하게 되어 우리는 불신사회 속으로 빠져들어가고 있다. 더욱이 최근에 와서는 정부가 목소리 큰 일부 여론의 눈치를 보느라고 원칙과 제도를 후퇴시키는 등 망국적인 Populism에 흔들려 대의정치의 기본 system이 위협을 받고 있다는 비판과 우려를 자아내고 있다.

이러한 의미에서 이명박 정부가 법과 원칙을 준수하는 법치주의 풍토를 확립하겠다는 국정운영의 의지를 강력히 표명하고 나선 것은 참으로 다행한 일이었으나, 법치주의를 강조하고나선 이명박 정부 자신이 정부조직과 의사결정의 법치주의적 메카니즘을 잘 이해하지 못하고 법치주의의 생명인 절차적 정의를 경시한 잘못으로 미국산 쇠고기 협상과정에서 중대한 실수를 범하였고, 이로 인하여 발생된 쇠고기 파동과 그에 따른 일련의 사태는 법치주의에 대한 우리 정부와 국민의 수준과 한계를 여실히 나타내는 것 같아 심히 우려된다.

본고에서는 한국의 경제발전과 민주정치가 세계적인 주목을 받을 정도로 발전했음에도 불구하고, 위에서 본 바와 같이 왜 법치주의는 그에 상응하는 발전을 이루지 못하고 반법치현상이 만연되었는지 그 피해는 과연 어느 정도로 심각한 것인지 등에 관하여 체계적으로 성찰하고, 그 토대 위에서 그 해결책이 무엇인지를 제시하고자 한다.

Ⅱ. 법치주의의 의의 및 한국법치주의의 역사

1. 법치주의의 의의

다양한 개체들이 모여 함께 사는 인간사회는 필연적으로 상호간에 의견과 이해의 상충(Conflict)이 발생하게 되어 있어 그대로 두면 약육강식 사회가 되게 되어 있으므로 Conflict를 조절하고 분쟁을 해결하며, 공동목적을 실현하기 위한 준칙으로서의 법을 국민전체의 동의로 만들고 이를 공정하게 운영하고 집행하는 국가 기관을 설정해두고 Rule game을 하자는 것이 법이요 법치주의라고 이해할 수 있다.

법치주의란 ‘힘’에 의한 지배, ‘인’에 의한 지배가 아니라 ‘법’에 의한 지배를 의미한다. 권력자의 주관적인 자의에 의한 지배가 아닌 법이라는 객관적 제도에 의해 지배되는 국가를 법치국가라고 한다. 헌법원리로서 법치국가원리는 국가권력이 법에 의하여 조직되고 (그렇게 조직된) 권력의 행사도 법에 의거하도록 함으로써 권력자의 자의적 권력행사를 막고 (국가권력의 분립·통제) 이를 통하여 국민의 자유와 권리를 보장하기 위한 것이다 (기본권보장). 나아가 법치국가원리에서 법의 지배는 단순히 법이라는 형식에 의한 지배에 그치지 않는다. ‘법이라는 형식’을 수단으로 하는 자의적인 지배로 전락하지 않으려면 ‘법의 내용’ 또한 기본권보장의 헌법이념에 맞게 정의로워야 한다. 즉 형식적 합법성만을 요구하는 형식적 법치주의를 넘어서 개인의 자유와 권리를 실질적으로 보장하는 정의로운 법을 내용으로 하는 실질적 법치주의가 이루어져야 한다. 이러한 의미에서 오늘날 법치국가원리는 “헌법 및 형식상·실질상 합헌적으로 성립된 법률에 의거하여서만 그리고 인간으로서의 존엄과 가치, 자유, 정의, 법적 안정성의 보장이라는 목표 하에서만 국가권력의 행사가 허용되는 국가형태”(K. Stern)로 이해할 수 있다.

따라서 국정의 운영(국가경영)을 법치주의의 관점에서 보면, 헌법(국가가 추구하는 목표와 실현하고자 하는 가치를 어떠한 절차와 방법으로 실현할 것인가에 관한 국민적 합의를 규범체계로 정립해 둔 국가의 기본법)을 구체화 해 나가는 과정이라고 할 수 있다. 국회는 헌법의 이상과 목표를 구체적인 법률을 제정함으로써 구체화하고, 행정부는 국회가 만든 법률을 집행하는 행정작용을 통하여 헌법의 내용을 구체적으로 실현하는 것이며, 사법부는 국회의 입법작용이 헌법의 정신과 내용에 부합하는지 그리고 행정부의 법 집행행위가 헌법과 법률의 취지에 합당한 것인지를 유권적으로 심사 판단함으로써 입법작용과 행정작용이 헌법의 정신을 구체적으로 구현하고 있는 것인지를 확인하는 것이다. 따라서 입법부든 행정부든 사법부든 모든 기관은 헌법과 법률을 떠나서는 존재의 근거를 갖지 못하며 또 헌법과 법률을 지키고 실현하기 위하여 존재하는 기관들이므로 헌법과 법률을 지키고 실현하지 않는 정부는 대한민국정부라고 할 수 없다는 것이다. 그리고 헌법과 법률은 국민의 합의에 의하여 만들어진 것이고, 그 내용은 국민적 합의에 의하여 미리 결정해 놓은 국익(Public good)이므로 법을 지키고 집행하는 것 자체가 바로 국민의 뜻과 국익을 지키고 실행하는 것이다. 따라서 헌법과 법률을 떠나서 국민의 뜻을 내세우거나 국가 민족을 위하여 라고 외치는 정치인이나 국민이 있다면, 그 사람이야말로, 국민의 뜻과 국익에 반하는 행동을 무책임하게 자행하는 반민주적⋅반법치적인 사람이다. 다만 장래에 부닥칠 하구 많은 경우들을 다 예상하여 빠짐없이 미리 다 결정해 둘 수가 없으므로 법규의 내용이 구체적이고 명백하지 못한 경우에는 담당공무원이 법이 규정하고 있는 정신에 따라 합리적인 재량으로 결정해야 하는 것이지만, 미리 구체적 내용을 결정해 둔 경우에는 그것을 집행하고 실현하는 것이 바로 국민의 뜻을 따르는 것이요, 국익을 실현하는 것이다.

그러나 정부의 어떠한 정책도 항상 모든 국민의 의사와 일치할 수는 없기 때문에, 거기에는 반드시 찬반의 양론이 있기 마련이다. 따라서 반대자는 그 정책을 비판하고 반대할 언론의 자유가 있으며, 그러한 반대의 주의주장을 강력하게 피력하기 위하여 생각을 같이하는 사람들을 모아 집회를 하거나 시위를 할 집회의 자유도 있다. 그러나 그것은 어디까지나 현행법의 적법한 절차에 따라서 해야 되며, 또 그것은 대의민주주의(代議民主主義)를 보완하는 기능에 그쳐야 할 뿐 대체(代替)하는 기능은 못되므로 집회나 시위를 통하여 목적이 달성되지 못한 경우에는 다음 선거에서 투표권의 행사를 통하여 자기의 주장을 펼 수밖에 없다.

이것이 법치주의원리에 의한 국정운영의 Mechanism이다.

2. 건국 후 60년간 한국 법치주의가 걸어온 과정과 성찰

가. 한국에서 법치주의의 출발 - 대한민국건국과 제헌헌법

한국에서 법치주의가 언제부터 시작되었는가는 법치주의의 의미와 한국법제사의 시대구분과 관련되어 있다. 한국법제사에서 전통법제와 근대법제는 1894년 갑오개혁을 기점으로, 근대법제와 현대법제는 1948년 제헌헌법을 기점으로 구분될 수 있다. 조선시대에는 경제육전, 경국대전, 속대전, 대전통편, 대전회통과 같은 통일 법전을 제정하고 중국 형법인 대명률을 포괄적으로 계수하여 법에 의한 통치를 했다고는 하나, 당시의 실정법률은 왕에 의한 중앙집권적 전제정치의 도구에 불과했을 뿐이므로 현대 헌법국가의 구성원리로서의 법치주의와는 거리가 있다. 구한말(1894년) 갑오개혁을 계기로 신식입법이 쏟아져 나오면서 봉건적인 제도를 철폐하고 근대적 법치주의에 기초한 절대국가로 변화하는 듯하였으나, 1899년 고종이 반포한 ‘대한국국제’에서 보듯이 일제에 국권이 상실될 때까지 여전히 전제군주정이 유지되었으므로 법치주의의 실질이 있었다고는 못할 것이다.

갑오개혁으로 입법부의 기능을 하는 군국기무처를 비롯해 궁내부, 행정부의 기능을 하는 의정부 및 각 아문의 관제를 정해 사무분장을 명확히 하고, 당파와 문벌에 의한 인재 등용, 문무차별, 노비제도의 폐지, 적서차별의 철폐와 같은 봉건적 신분제와 가족제도를 개혁하였다.

1895년 고종은 국정개혁을 약속한 최초의 근대적 성질을 띤 국가장전인 ‘홍범14조’를 반포하였다. 그 내용 중에는 왕실사무와 국정사무의 분리, 민법과 형법을 제정해 자의적인 처벌의 금지, 인민의 생명과 재산의 보전 등 부분적인 근대적 권리장전의 내용이 있었지만 근대 입헌주의헌법의 의미에서 인권보장, 권력분립, 의회제도 등을 규정하고 있지 않아 체계화된 근대적 의미의 헌법이라고 하기에는 미비한 점이 많았으며, 자주독립과 근대국가의 실현을 명분으로 청국의 간섭을 배제하고 왕실의 약화를 도모하기 위한 일본의 의도가 엿보이는 것이었다.

대한국국제의 내용과 평가에 관하여는 전봉덕, 한국근대법사상사, 1984, 99-118면(대한국국제의 제정과 기본사상) 참조.

이 시기에 제정된 대부분의 신식입법은 일본을 통하여 수입된 (일본화된) 서구의 근대법제에 기초하고 있었다. 물론 1905년 제정된 ‘형법대전’처럼 당시 일본법을 계수하지 않고 자주적으로 근대적 입법을 시도하기도 했으나 구한말 민족주체성에 기초한 개화운동이 외세, 특히 일제에 의해 억압되면서 자주적인 입법과 법치를 위한 노력이 중단되고 짧은 기간 안에 타력에 의해 (일본을 통해) 방대한 양의 서구의 근대법제를 수용하게 되었다.

일제 강점기에 조선총독은 입법권, 행정권, 사법권을 장악하여 1919년까지 헌병과 경찰을 통한 무단통치를 자행하였으며, 문화정책을 실시한 이후에도 그전에 못지않은 억압체제를 유지하였다. 또한 조선민사령, 조선형사령 등을 통해 일본의 실정법을 의용함으로써 사회전반에 걸쳐 근대적인 일반적·추상적 실정법체계가 정비되어 식민통치의 편의적 수단으로 사용되었다. 그러나 법치주의의 외피 아래 실제로는 자의적이고 전제적인 지배가 행해졌다는 점에서 한국민의 법치주의, 규범의식에 대한 이해를 왜곡시키는 계기가 되었다(법경시풍조, 준법의식의 결여 등).

한반도에서 민주적으로 국가를 조직하고 그렇게 조직된 국가 내에서 인권을 보장하며 이를 위해 권력을 분립ㆍ통제하는 (근대적 의미의) 입헌주의적 헌법국가가 처음 수립된 것은 1948년 제헌헌법에 의해서이다. 따라서 실질적 의미에서 한국 법치주의의 출발점은 제헌헌법이후로 볼 수 있다.

제헌헌법에서는 다음과 같이 법치주의의 요소를 수용하였다. 법치국가의 이념적 측면에서 1948년 제헌헌법은 헌법위원회를 두어 위헌법률을 심판하게 함으로써 헌법의 최고규범성을 확보하고자 하였으며(제81조), 제2장 ‘국민의 권리의무’에서는 자유권은 물론 노동3권을 비롯하여 사회적 기본권을 포함하여 광범하게 기본권을 보장하였다. 또한 제3장부터 제5장까지 국가조직에 관한 규정(국회, 정부, 법원)을 두어 입법, 행정, 사법기능을 각각 개별기능을 수행하기에 적합한 기관(국회, 정부, 법원)에 배분함으로써 권력분립원리를 반영하였다. 또한 기본권에 개별적 법률유보를 두어 법률에 근거한 행정작용에 의해서만 기본권제한을 할 수 있도록 규정하였다. 제58조는 “대통령은 법률에서 일정한 범위를 정하여 위임을 받은 사항과 법률을 실시하기 위하여 필요한 사항에 관하여 명령을 발할 수 있다”고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 그 한계를 설정하였다. 한편 국가의 책임과 관련한 법치국가의 요소로서 제22조는 “모든 국민은 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리가 있다”고 하여 사법적 권리구제를 보장하였을 뿐만 아니라 제27조는 “공무원의 직무상 불법행위로 인하여 손해를 받은 자는 국가 또는 공공단체에 대하여 배상을 청구할 수 있다”고 하여 국가배상청구권을 규정하였다.

나. 독재로 인한 법치주의의 형해화

우리나라는 건국하면서부터, 입헌주의적 법치국가를 지향했음에도 불구하고 초대 이승만 정부와 그 후의 군사독재정부들은 그 당시의 특수상황 때문에 혹은 안보제일주의를 혹은 근대화와경제 제일주의를 국정의 최우선 순위와 가치로 내세워 절차적 정의를 생명으로 하는 법치주의를 무시한까닭에, 헌법은 국가 최고 규범으로서의 기능을 다 하지 못하고 법치주의는 법전상의 장식품으로 전락되고 말았다. 특히 5.16 혁명, 유신체제의 등장, 12.12 쿠테타등의 헌정 파괴적 실력행사로 헌정질서의 중단이 수차 반복됨으로써 법치주의는 법전 상의 원리로서 존재하였을 뿐, 현실정치사회에서는 설자리를 잃고말았다.  또한 헌정파괴적 실력행사로 권력을 획득한 실력자가 새로운 법질서를 창출하고 정권을 계속 유지하는 과정에서 헌법을 자의적으로 개정(정확하게 평하면 개악)함으로써 많은 위헌적 헌법개정을 자행했다. 많은 비민주적 악법을 양산하여 국민의 자유와 권리를 침해하였고 정권의 정당성의 흠결을 상쇄하기 위해 사면을 남발하였고, Due Process에 위배되는 편의적인 국정운영을 즐기므로써 법치주의는 고사상태에 이르렀다.

독재와 헌정파괴적 실력행사로 얼룩진 헌정사로 인해 헌법의 최고규범성이 크게 훼손된 것도 치유하기 힘든 문제지만, 이에 대한 평가가 오랫동안 내려지지 않은 채 헌법의 규범력과 법치주의가 손상된 채로 방치되어 있는 동안 이러한 반법치적 행태에 젖어 있다가 국민의 법의식이 만성적으로 둔화된데에 더 큰 문제가 있다. 건국이후 수차례에 걸친 헌정파괴적인 정권창출과 정권연장을 위한 반법치적 폭력행위가 계속 반복되는 동안 헌법존중문화의 황폐화를 가속시키고 국민의 법에 대한 불신과 준법정신의 이완을 가속시켜 왔다. 그래서 대부분의 국민들은 도처에 만연되어 있는 반법치적 행태를 관행이나 의례적인 것으로 보는 태도가 만성화되어 있다.

다. 민주화 운동과 법치주의 의식의 후퇴

1987년 6·10 민주화운동에 의하여 제정된 6공헌법은 그 성립과정에서나 내용에서나 온전하게 정당성을 획득한 헌정사상 최초의 헌법이라는 점에서 헌정사적 의의는 자못 크다고 할 수 있다. 대통령직선제를 채택하여 국민주권을 회복시키고, 종전에 대통령에게 부여되었던 비상조치권과 국회해산권을 삭제하며 국회의 국정감사권을 부활시키는 등 입법부와 행정부의 불균형을 바로잡았다. 나아가 헌법재판소가 설치ㆍ운영됨으로써 헌법이 ‘법’으로서 다른 국가기관과 국민들의 준수를 제도적으로 확보할 수 있게 된 것도 커다란 변화였다.

그러나 민주화운동과정에서 독재권력과 투쟁하는 가운데 많은 국민들의 법치주의 의식이 크게 후퇴한 것은 너무나 역설적이고 불행한 후유증 이라고 아니할 수 없다.  합리적인 논리가 통하지 않는 군사독재정권하에서의 민주화운동이 물리적 힘을 동반하는 저항운동으로 나타나는 것은 당연하다고 생각되어 형사처벌을 받은 전력이 훈장처럼 여겨지게 된 일이 있었다. 그러한 의식과 태도는 그 당시의 시대상황에서는 국민의 저항권으로 수긍할 수밖에 없는 일이었다 하더라도, 그 후에도 그러한 법의식의 변화가 없이 그대로 계속되어 기존의 법질서를 불신하고 경시하는 태도가 타성적으로 내면화되면서 민주화이후 법치주의를 정착시키는데 큰 장애가 되었다는 것은 참으로 안타까운 일이다. 더욱이 매 4□5년마다 실시되는 국회의원선거와 대통령선거에 의하여 평화적 정권교체가 이루어지고 있고 많은 개혁입법을 계속해옴으로써 명실공히 민주화 된 법제가 이루어지고 있음에도 불구하고 유독 법치주의만이 정권과 시대를 초월하며 계속 후퇴하고 있다는 것은 심히 우려하지 않을 수 없다.

라. 민주화 이후 법치주의 정착의 지체

1993년 김영삼의 문민정부의 출범과 함께 비로소 무려 32년간에 이르는 장기 군사독재가 종식되었고, 이어서 ‘국민의 정부’를 자처한 김대중 정부에서 우리 헌정사상 최초로 민주적 선거에 의한 여야정권교체가 실현되었고 ‘참여정부’를 표방한 노무현 정부를 거쳐, 2008년 다시 이명박 정부에 의하여 여야간 정권교체가 이루어져 평화적 정권교체에 관한 한 한국의 민주주의는 크게 발전된 것으로 평가된다.

이러한 민주화시대의 정부, 즉 민주적 정당성 시비에서 자유로워진 정부하에서 법을 통한 인권보장과 권력통제라는 법치주의가 제대로 실현될 것으로 국민들은 당연히 기대해마지 않았다. 그러나 안타깝게도 소위 민주화정치세력마저 법치주의 의식이 체질화되지 못하여 스스로 법치주의 정착에 장애가 되는 행위를 빈번히 하였다. 김영삼 정권은 문민정권의 기치를 내걸고 개혁을 과감하게 추진하는 과정에서 Due Process를 지나치게 경시하여 법치의 중요성과 가치보다는 설익은 개혁을 우선시한 반법치적 행태를 많이 남겼고, 김대중 정부는 제2의 건국이라는 명분하에 헌법상 부여된 권한을 넘어 각종의 개혁드라이브를 밀어 붙여 개혁이 아니라 준혁명이라는 논란을 불러 일으켰다. 특히 남북정상회담 직전에 2억불 이상의 자금을 남북경협관련법규상의 절차를 무시한 채 비밀리에 북한에 제공하고도 통치권자의 정치적 결단이 실정법에 앞설 수 있다고 선언하였으며, 여러 차례에 걸쳐 시민단체의 특정후보에 대한 - 낙선운동(현행법에 위반되는 위법행위)을 규제하지 말라고 지시하기도 하였다. 노무현 정부에서는 이보다 한 발 더 나아가 헌법준수선서를 한 직후부터 헌법 자체를 비속어를 섞어 무시하거나 (“그놈의 헌법”, “5년 단임제 쪽팔린다.”), 자신에게 선거법준수요청을 한 독립적인 헌법기관인 중앙선거관리위원회의 유권적인 결정을 여러 차례 노골적으로 무시하면서 선거중립위무를 규정한 선거법 자체가 위헌적이며 위선적인 제도라고 공격하는 등 헌법의 삼권분립의 원리를 무시하고 조롱하였다. (법집행의 최고 책임자인 대통령 스스로 헌정질서를 무시 : 헌법을 준수하겠다는 취임선서는 요식행위에 불과하게 만들었음 그래서 헌정사상 처음으로 대통령탄핵심판을 받았다.) 여기에서 역대 국정최고책임자들의 법치주의 의식의 부재를 확인할 수 있다. 정권교체는 Rule of Law에 따른 평화적 정권교체를 이루었지만, 취임 후의 국정운영과정에서는 법치주의 원칙에 어긋나는 행위를 다반사로 반복했기 때문에 그로인한 일반 국민들의 준법의식 이완을 크게 확산시켰음을 절대로 간과해서는 안 된다. 이러한 의미에서 한국법치주의정착을 방해하고 지연시킨 1차적 책임은 대통령을 포함한 역대정권의 권력의 실세들에 있다 할 것이며, 이점에 관한한 보수든 진보든 모두 같은 책임선상에 있다고 할 것이다.

국민의 편에서도 민주주의의식이나, 권리의식(언론의 자유 등)이 크게 성장했으나, 법치주의의식은 오히려 후퇴하였다. 집단이기주의에 파묻힌 ‘떼법’이나 법 위에 군림하는 ‘국민정서법’과 의무와 책임을 동반하지 않은체 자유방임적으로 분출하는 권리주장 앞에 법과 제도는 뒤로 밀려나기 일쑤이며 특히 폭력화한 불법데모대 앞에서는 경찰의 공권력은 맥도 못 추어 평화질서가 무너짐으로써 사회적 경제적 혼란이 가중되었다. 정치파업을 포함한 노동현장의 불법파업은 당연한 특권처럼 여겨지고 일상화되었으며, 국민정서로 포장된 여론몰이(Populism)가 법 위에 군림하면서 우리 사회 공체는 구성원의 공동체의식이 많이 이완되고 해체되어가고 있다는 우려를 자아내고 있다. 사정이 이 지경까지 이르게 된 데에는 앞에서 본 바와 같이 구체적인 경우에 따라 정부가 법과 원칙대로 하지 않고 법과 제도를 자의적 편의적으로 운영한 반법치적 행태의 탓이 컸으며 또 민주노총이나 전교조와 같은 노조나 기타 친정부적인 NGO들의 반법치행태에 대하여 엄정한 법집행을 하지 못한 책임이 크다. 이 비상식적인 떼쓰기식 요구를 하고 불법행위를 자행할 때마다 정부는 겉으로는 법과 원칙을 강조하면서도 실제로는 위법, 불법행위에 대하여 법집행을 포기하고 편의적 타협과 미봉적인 타결에 급급하면서 결국 무능하고 무책임하게 대응하였기 때문에 오히려 시위문화를 악화시키고 법 경시 풍조를 키운 것이 엄연한 사실이다. 민주화운동시기에 독재권력과 투쟁하면서 수반되었던 불법적인 행동으로 인해 법치주의의식이 퇴보한 후유증이 남아 있는 상태에서, 민주화이후에는 거꾸로 자기들의 지지 세력인 특정 이익집단의 떼쓰기 시위에 정부가 엄정한 법집행을 하지 않은데서 법치주의는 오히려 퇴보되면서 반법치적 행태는 만성화되고 말았다. 정부가 그들에 대하여 온정적인 법 집행을 하는 동안 많은 이익집단들과 NGO들이 그 동안의 타성에서 벗어나지 못하고 기회만 있으면 집단적이고 과격한 집단행동의 힘으로 법과 제도의 적용을 제압하면서 정상적인 국정운영을 방해한 것은 어렵게 얻은 대의(代議) 민주주의를 파괴한 것이고 주권자인 자기 자신을 스스로 해치는 것과 다름없다. 법을 집행하고 질서를 유지하기위하여 존재하는 정부기관과 담당공직자들이 국민의 뜻에 의하여 만들어진 법을 따르지 아니하고 국익을 담고 있는 법을 저버리고 그때그때의 사정에 따라 명분과 구실을 내세워 온정적으로 법을 집행한 것은 그 자신의 존재의의와 책무를 망각한 것이며, 그들이 지켜야 할 헌정질서를 그들 스스로 파괴하거나 파괴행위를 방조한 반법치적인 정부였다는 비판을 면할 수 없다.

마. 미래를 위한 과제

- 법치인프라 구축을 통한 국력신장과 국가경쟁력 강화

건국 후 60년간 한국 법치주의가 걸어온 과정을 성찰하고 요약해보면, 이승만 정부 건국초기에는 대한민국을 건국하고 지키기 위해 국가안보에 최우선적 비중을 두었기 때문에 절차적 정의나, 법치주의라는 말 자체가 정부와 국민들의 입에 오르내릴 경황이 없었던 것 같았다. 그리고 그 후반기에는 이승만 자신의 장기집권을 위하여 헌법을 자기 마음대로 주물럭거렸기 때문에 이 땅에 법치주의를 최초로 도입한 대통령이 맨 먼저 법치주의를 파괴한 장본인이 되었다. 박정희와 전두환 정권하에서는 가난으로부터 국민을 구출하려는 역사적 과업인 경제개발과 근대화를 위하여는 절차적 정의를 후퇴시키지 않을 수 없다는 소위 선의의 독재의 불가피성을 명분으로 Due Process를 경시하거나 무시하는 권력남용이 빈발하였다. 소위 민주화이후 특히 김대중, 노무현 정부 하에서는 개혁의 명분하에 운동권, 일부노조, 일부NGO 등의 Populist들의 지지를 받으며 한풀이식으로 국정을 주물렀기 때문에 보수 세력이나 그들의 개혁을 반대하는 자들을 반개혁 반통일 세력으로 몰아붙이며, 민주주의의 핵심가치인 토론을 불가능하게 하였고, 질서를 파괴하는 그들의 지지 세력들의 불법데모를 규제하려는 공권력을 오히려 데모군중이 물리적으로 무력화시키도록 방임하였다. 그러나 경제 발전과 민주화가 어느 정도 이루어져 OECD가맹국이 된 이제는 모든 국민이 삶의 질이 향상된 성숙한 시민사회(선진화사회) 속에서 선진국시민답게 신바람나게 창의력을 발휘하며 살아가려면 무엇보다도 우선하여 법치의 토대(infra structure)를 제대로 정착시키지 않으면 안 된다. 우리가 오늘의 중진국 단계에서 서구의 선진국 수준으로 발전해 나가기 위하여는 후진국에서 중진국으로 진입할 때와는 달리 법치주의의 정착이 경제발전과 선진화의 절대적 요소로 기능하는 사회자본(Social Capital)을 형성한다는 것을 역사가 증명하고 있기 때문이다.

이명박 대통령이 신년사에서 “(선진화를 위해) 떼법이니 정서법이니 하는 말을 우리 사전에서 모두 지워버리고 법과 원칙을 바로 세워야 한다.”고 강조한 것은 우리 헌법의 기본원리를 강조한 당연한 것일 뿐, 무슨 새로운 것이 아니다. 이제라도 사회의 기본 인프라인 법치주의를 구축함으로써 법치주의 미정착으로 인한 경제적·사회적 손실을 막고 개개인의 창의력과 국가경쟁력을 강화하려고 하는 것은 너무나 당연한 것이다. 그러나 새 정부도 원론적으로는 법치를 누구보다도 강조하면서 구체적으로는 임기가 보장된 국영기업체와 공공단체 기관장의 일괄 사표를 강요한다든가, 국정목표의 당장의 효율적인 성과에만 비중을 둔 나머지 미리 제도화 해둔 정부의 조직과 의사결정의 법치주의적 Mechanism인 절차적 정의(Due Process)을 등한시하여 이번 미국산 쇠고기 수입협상과정에서 경솔한 실수를 범한 것 등을 보면, 법치주의의 토착화가 얼마나 어려운 문제인가를 실감케 된다. 이것은 남이 저지르는 반법치적 행태는 쉽게 잘 비판하면서도 막상 자기 자신의 몸에 배어있는 반법치적 체질은 잘 보지 못하는 우리국민수준의 한계인 것 같다.

Ⅲ. 분야별 반법치적 행태의 사례

건국 후 60년 동안 우리나라에서 누적적으로 계속 반복되어온 불법·위법·탈법·무법적인 행위들, 즉 반법치적 행태는 사회영역 곳곳에 만연되어 있다. 이하에서는 이러한 반법치적 행태의 실상을 정치, 행정, 사법, 경제, 교육, 언론분야로 나누어 체계적으로 성찰해 보기로 한다.

1. 정치분야

헌법수호의 최고책임자였던 모든 대통령이 제왕적 대통령이었다는 비난을 면치 못할 정도로 법치주의에 반하는 헌정운영을 해왔음은 주지의 사실이다. 정권의 정당성에 문제가 있었던 권위주의시대의 대통령들은 정권취득의 절차와 방법도 반법치적인 것이었지만, 기왕에 취득한 권력을 유지하거나 연장하기 위하여서도 반법치주의적 행태를 계속적으로 자행하였다. 정권취득의 절차적 정당성을 갖춘 소위 민주화투사 출신인 김영삼, 김대중, 노무현 정부도 각 그 재임기간 내내 개혁의 준비가 제대로 안된 상태에서 준혁명적으로 조급하고 서툴게 개혁을 추진하는 바람에 법치주의의 생명인 절차적 정의를 무시하거나 경시하는 일이 너무 많았다. 그래서 소위 민주화 세력이 법치주의를 더 후퇴시켰다는 비난을 받고 있는 것은 대한민국 민주주의의 아이러니가 아닐 수 없다.

가. 사면의 남발

대통령의 사면권은 헌법상의 권력분립원리에 대한 예외적인 제도이므로 그 행사는 신중해야 하고, 요건과 절차를 엄격히 준수해야 한다. 그러나 역대 대통령 모두가 이를 정치적으로 오남용하여 오히려 더욱 반법치적 사면을 자행했다. 12·12, 5·18사범처럼 헌정질서를 파괴한 범죄자를 판결문의 잉크가 마르기도 전에 사면하였으며, 율곡비리사건, 슬롯머신사건, 전ㆍ노 비자금사건 등에서처럼 부정부패, 정경유착과 같은 권력형 비리를 감싸거나 선거부정으로 구속된 정치가의 형사책임을 면하게 하고 공민권을 회복시켜주기 위하여 사면권을 남용하였다. 또 민주화와 개혁을 외치던 소위 민주화정권들도 자기들의 우군에 대하여는 국민의 지탄을 받은 전형적인 부정부패사범의 경우에도 재판기록의 잉크도 마르기전에 사면권을 남용하여 그들의 형 집행을 면제해주고 공민권을 회복 시켜준 후, 금방 국회의원공천을 주거나 장관으로 임명하여 그들이 금과옥조를 부르짖던 개혁구호를 무색하게 만들었다. 시대와 정권을 초월한 이러한 무법천지의 사면권남발을 제도적으로 제약할 필요성이 강력히 제기되고 있다. 적법한 재판절차에 따라 선고ㆍ확정된 범법자들의 형을 집행하지 않고 대통령이 사면권을 남용한다면, 대통령의 사면권행사로 인해 사법권이 침해되는 결과를 낳는다. 그 뿐만 아니라 법이 누구에게나 공평하게 적용 집행되지 않고 더욱이 범죄규모가 크면 클수록, 범죄자의 사회적 지위가 높으면 높을수록 사면으로 죄책을 벗어나는 것을 보면서 일반국민은 유전무죄, 무전유죄(내지 유력무죄, 무력유죄)가 주는 허탈감을 갖지 않을 수 없으며 세월이 감에 따라 계속적으로 반복되는 오□남용의 반법치적 사면은, 결국 많은 국민들로 하여금 준법정신을 상실하게 만들었다. 더욱이 자기들의 실정(失政)에 대한 비난을 상쇄시키기 위한 얄팍한 계산 하에 자행하는 선심성 사면은 법을 자기들이 마음대로 주무르는 사유물로 보이게 만듦으로써 법의 권위를 땅에 떨어트리고 국민의 준법의식을 해이하게 만들었다. 대통령의 사면권에 관한 연구로 박사학위를 받은 남광호 변호사의 논문에 의하면, 사면이 “폭력이나 실정을 가리고 지지율을 만회하기 위한 수단으로 가장 많이 남용”되었고 “전직 대통령에 대한 빚을 갚기 위하여도 오용”된 일이 있었다는 것이다. 그래서 오용ㆍ남용된 사면이 국민의 법 경시현상을 부추겨온 주범의 하나라는 것이다.

나. 공무원의 신분보장 무시

주요 고위공직자들의 임기를 법률로 규정한 것은 그들이 정권의 교체와 무관하게 전문성과 안정성을 유지하여 일관성있는 행정을 계속하도록 하기 위한 것이다. 그럼에도 불구하고 역대 정권들은 정권이 바뀔 때마다 법률에 임기가 보장된 고위공직자들을 코드가 맞지 않는다는 이유 (실질적으로는 지지 세력들에게 자리를 마련해주기 위하여)로 갈아치움으로써 법치주의원칙을 손상시켜왔다. 이로 인해 고위공무원사회에서는 정치권력에 대한 줄대기가 성행하게 되었고 공무원사회 전반에 무사안일ㆍ복지부동의 풍조가 만연하게 되었다. 공직사회에 이렇게 불안한 상태가 계속되자 많은 엘리트공직자들의 사기와 창의력이 저하되어 효율적이고 능동적인 국가운영에 큰 차질을 가져왔다. 급기야 위법한 상사의 명령에는 복종하지 않아도 된다는 법치행정원리의 대원칙인 “복종의무의 한계”가 실종될 지경에 이르러 법과 제도보다는 당대 실세의 명령, 즉 인치에 의한 행정이 타성화 됨으로써 행정기관은 정치의 시녀로 전락되고 말았다. 이는 국가권력을 입법사법행정으로 분리시켜, 상호 견제균형을 도모하도록 한 헌법의 삼권분립의 정신을 무력화시켰을 뿐만 아니라 고도의 전문화사회 하에서 국정수행을 전문적인 행정관료와 정치인에게 합리적인 역할분담과 조화의 묘를 기하도록 만든 정부조직관계법의 취지를 말살시켰다.

다. 위헌적 헌법개정

한국헌정사에서 총 9번의 개헌 중, 두 번의 개헌(1960년 4·19 혁명 후, 1987년 6·10 민주화운동 후)을 제외한 일곱 차례의 개헌은 모두 집권자의 집권연장과 집권의 편의를 위하여 자행한 위헌적 개헌이었다. 국민을 위한 개헌이 아니라 집권정치세력을 위한 헌법개악이었다. 지난 몇 년 동안 단속적으로 제기되어온 개헌논의도 국가가 처한 제반사정을 모두 종합적으로 고려하는 원모심려(遠謀深慮)없이 정치인들간의 당리당략적 차원에서 이루어졌던 것이다. 정치인들의 헌법(국가최고규범) 경시풍조는 국민들에게 법 경시풍조를 오염시킴으로서 법치주의 정착을 저해하는 가장 나쁜 요인으로 작용했다.

김인섭, ‘개헌은 정권놀음 대상 아니다’, 중앙일보 2005. 7. 18.

라. 만성화된 불법 선거운동

대의정치의 핵심가치이며 절대불가결의 절차와 방법인 선거는 Fair Play를 그 생명으로한다. 그럼에도 불구하고 당선을 위해서는 수단방법을 가리지 않는 무법천지의 선거전을 다반사로 하는 우리의 선거풍토는 대표적인 반법치적행태의 하나이다. 또한 선거사범에대한 법원의 솜방망이 처벌은 선거법을 경시하게 만든 또 하나의 원인이라는 지탄을 받아왔다. 선거에서 이기기만 하면 선거운동기간 중에 있었던 일은 그만이라는 생각으로 자행되는 각종 돈선거, 흑색선전선거는 목적을 위해서는 수단방법을 가리지 않아도 된다는 사고를 은연중 정치인들과 일반 국민들에게 오염시켜 왔다. 그리하여 법치주의의 핵심 가치인 절차적 정의를 무시하거나 경시하는 관행을 계속 증폭시켰다. 특히 법치주의가 어느 때 보다도 강조되는 상황 속에서  치루어진 2007년 대통령선거와 금년 4·9총선에서도 금전살포가 줄어들었다는 점을 제외하고는 여전히 불법선거가 개선되지 않고 악순환을 반복하고 있는 것을 보면 이러한 정치인들에게 정치를 맡겨도 괜찮을까 하는 의문이 들 정도로 정치인들의 규범의식 내지 준법의식 수준을 개탄하지 않을 수 없다.

어쨌든 선거를 통하여 평화적 정권교체가 이루어지고 있다는 것은 국민의 투표결과에 따라 (승복하여) 정권이 바뀐다는 것이므로, 단순히 정치적으로 민주화가 이루어졌다는 의미에 그치는 것이 아니라 헌법과 선거법에 따라(rule of law에 의하여) 정권교체가 이루어지고 있다는 것이므로, 큰 틀이라는 면에서는 분명 법치주의가 정착되어가고 있다고 높이 평가해야할 것이다. 그러나 일상의 공․사생활 면에서 구체적 현실을 보면 법치주의는 아직 요원하다. 왜냐하면 대통령과 국회의원이라는 사람만 바뀌었지, 그들의 구체적인 공적 활동(국정운영활동) 면에서는 아직도 비법치적, 반법치적 행태가 개선되지 않고 여전히 답습․반복되고 있기 때문이다.

예를 들면 첫째, 선거과정에서 fair play하지 않고 불법선거를 자행해서라도 당선만 되면 그만이라는 타성, 버릇이 아직도 여전하다; 둘째, 선거가 끝난 후에는 공약도 안지키고 법과 제도도 정치편의에 따라 경시하거나 무시하는 버릇이 있다; 셋째, 전임자(전임정권)가 적법하게 한 행위는 존중해야 하는데 이를 무시하는 버릇이 있다; 넷째, 선거운동시에 도와준 공로는 그것으로 끝나야할 텐데 취임 후에 논공행상으로 공적 자리를 주거나 이권을 선물하는 악습이 반복되고 있다; 다섯째, 전통적으로 자기가 한 것은 로맨스고 다른 사람이 한 것은 스캔들이라고 하는 후진국의 국민성을 여전히 못 벗어나고 있다. 특히 법치주의 측면에서 보면 우리 국민들의 이러한 성향이 너무 심하다; 여섯째, 헌법상으로는 아직도 6공화국인데 김영삼 정권부터 노무현 정권에 이르기까지 문민정부, 국민정부, 참여정부 등의 정치적 수사를 붙여 마치 공화국이 바뀐 것처럼 행세하면서 개혁이라는 명분하에 헌법의 정신과 내용을 무시하거나 경시하는 반법치적 행태를 타성적으로 반복하였었다.

마. 아직도 본분을 망각하고 있는 국회의 반법치적 행태

법을 만드는 국회의원이 법을 더 잘 안 지킨다는 비난을 받아온 것은 우리나라정치의 비극이다. 원론적으로 보면 국회는 나라의 정책을 결정하고 법을 만드는 정치의 본산이고, 행정부를 이끌고 가는 대통령이나 재판을 하는 사법부는 국회가 만든 법과 정책을 집행하고 운영하는 기관에 불과하다. 따라서 새로운 정책을 결정하는 정치는 국회의사당에서 국회의원이 주도적으로 해나가야 하는데 현실적으로는 대통령에게 정치의 주도권을 빼앗긴 채 뒷북만 치는 권위주의시대의 국회의 수준을 못 벗어나고 있다. 대정부상대 국정질의를 하는 모습을 보면 정책의 내용과 당부를 위한 실질적인 질의와 토론을 한다기보다는 장관을 상대로 인신공격이나 저급한 말싸움을 하느라고 시간을 보내는 경우가 너무 많다. 이는 나라의 중요한 살림을 책임감있게 토의하고 결정하라는 헌법과 국회법상의 국회의 기능과 책무를 다하는 모습이라고 볼 수 없다. 더욱이 논리가 통하지 아니하던 군사독재정치 하에서 부득이할 수밖에 없었던 장외투쟁을 민주화정치가 정착된 지 20년이 지난 지금에도 데모군중 속에 들어가 벌이고 있는 행태는 국회의사당을 정치의 본당으로 하여 국가정책을 논의하라고 헌법이 만들어준 국회의 본분을 망각한 반법치적 행태의 전형이다. 이들 정치인들이 제도권 내에 들어가서 합리적이고 합법적으로 국정문제를 논의하지 않고 장외투쟁을 하는 것은 많은 이익단체와 불만을 가지고 있는 국민들로 하여금 국정의 기본질서인 대의정치체제를 무시하는 반법치적인 투쟁을 하라고 가르치는 것과 같다.

또 법률을 제정할 때에는 헌법의 취지를 구체화하도록 최선을 다해야하고 헌재에서 위헌판결이 나면 헌법위반의 입법행위를 하여 관계기관과 국민들에게 혼란과 피해를 준 자신의 과오를 즉각 반성하고 시정하기 위하여 헌재 결정취지에 부합되게 당해 법률을 고쳐야 됨에도 불구하고, 이러한 본업은 남의 일처럼 밀어두고 장외투쟁과 등원거부투쟁을 하면서 딴전을 피우는 것은 본분을 망각한 무책임한 반법치적 행태의 전형이라는 비난을 받아야 마땅하다.

2. 행정분야

우리나라의 행정은 그 조직이나 작용 등이 모두 헌법과 법률의 규정에 의하여 행하여지는 법치행정이다. 행정공무원이 업무를 집행함에 있어서는 직근상급자의 지시와 명령에 따라야 하지만, 그것도 적법한 명령인 경우에만 복종하고 부적법한 명령인 경우에는 직근상급자라 하더라도 복종할 의무가 없게 되어 있다(복종의 의무의 한계). 따라서 직근상급자가 아닌 자인 경우에는 아무리 당대의 정치실세라 하더라도 그 사람의 지휘감독이나 명령을 받을 필요도 없고, 받아서도 안된다. 그러나 정부수립 후 최근까지 요직에 있는 공무원이 살아남으려면 당대의 실세의 눈치를 보아야 한다는 것은 공연한 비밀로 되어왔다. 따라서 대통령이 법치주의의 틀에서 벗어나는 국정운영을 자행하면, 행정도 법치행정이 아니라 당대실세의 인치행정에 좌우될 위험 하에 놓이게 된다.  법치행정이 확립되지 못하고 인치행정이 횡행하면 행정은 정치의 시녀로 전락되게 마련이므로 행정영역에서 국가기능의 전문화와 역할분담이라는 국가조직의 기능적 메카니즘이 마비ㆍ둔화된다. 공직자들이 신분상의 불안을 느끼게 되면 전문적이고 창의적인 업무를 못하고 무사안일ㆍ복지부동에 빠지게 되어 국가행정의 효율성을 떨어뜨리기 때문이다.

“대한민국 공무원은 영혼이 없어야 살아남을 수 있다.” 고 스스로 자학하는 행정공무원들의 부끄러운 하소연은 역대 대통령이 제왕적 대통령으로 군림해온 우리현실 하에서 법치행정이 무너져 버렸다는 것을 단적으로 증명하는 말이다. 이러한 현상은 국가기관의 조직과 권한을 입법⋅사법⋅행정으로 나누어 상호견제균형의 조화를 이루게 한 헌법의 삼권 분립의 원리가 형해화 되었다는 것을 의미한다.

3. 사법분야

국민의 기본적 인권이 실질적으로 보호되고, 국민주권의 민주주의원리가 현실적으로 제대로 실현되려면, 법치주의가 동반하여 정착되어야 하는데, 법치주의가 명실공히 제대로 실현되려면 법은 누구에게나 공평하고 엄정하게 적용된다는 것을 사법부가 확고부동하게 보여줌으로써 법치주의의 파수꾼으로서의 소임을 다해야 한다.

따라서 다른 선진민주국가와 마찬가지로 우리헌법은 유신헌법과 5공헌법을 제외하고는 항상 사법권의 독립을 전제로 하는 3권분립의 원칙을 선언하여 3부가 서로 견제균형의 원리에 따라 국정이 운영되도록 제도화 하였었다. 그럼에도 불구하고 건국이후 역대 대통령들은 사법권에 의한 견제를 받지 않고 오히려 사법권을 혹은 제도상의 인사권으로 장악하거나(유신체재시절) 혹은 사실상의 힘으로 위협하는(5공시절) 등의 방법으로 재판에 영향력을 행사 하려고해 왔다. 그 대표적인 예로, 이승만 정권이 정권말기에 정적인 조봉암을 제거하기 위해 진보당 사건이라는 용공조작사건을 일으켜 사형판결을 받아낸 것이라든지, 박정희 정권이 1972년 유신을 단행하여 사법권을 대통령의 권력에 예속시켜 조작한 인혁당 사건을 정치권력의 의도대로 사형집행 한 것 등을 예로 들 수 있다.

유신체제 출발직전에 서울 형사지방법원평판사들이 집단으로 궐기하여 박정희대통령의 독재를 규탄하고 사법권의 수호를 결의한 사건이 1971. 7. 의 소위 제 1차 사법파동이었다.

이와 같이 우리나라에 있어서 사법권의 독립과 법치주의의 정착을 위한 투쟁은 주로 대통령을 정점으로 하는 당대의 정치권력에 대항하는 것이었으므로, 소위 민주화 시대이전까지의 사법권의 독립은 항상 외부로부터의 독립 특히 정치권력으로부터의 독립을 의미하는 것이었다.

그러나 사법권의 독립은 법원내부로부터의 독립도 절실한 과제이다. 즉 법관이 승진, 재임명을 염두에 두고 재판에 임할 경우 혹시 대법원장 등의 인사권자들로부터 영향을 받지 않을까 하는 우려가 있다. 법관인사를 위해 근무성적평정제도 자체는 불가피한 면이 있다고 하더라도 피평정자가 평정자에게 종속되는 현상을 방지하기 위한 적절한 제도적 노력을 기울이지 않는 한 헌법이 인정하고 있는 법관의 사법부의 내부로부터의 독립이 침해될 여지가 있다. 건국이후 지금까지 계속되어온 법관승진제도는 폐지되어야 실질적인 법관의 내부적인 독립이 이루어져 진정한 사법권의 독립이 이루어질 수 있다.

다른 한편으로 근래에 와서는 국민정서로 포장된 여론몰이(포퓰리즘)에 의해 사법권의 독립침해가 우려되는 상황이 발생하고 있다. 법과 양심에 따른 판결에 대해 오히려 ‘시대정신을 왜곡한 판결’이라든가 “국민의 사법”이 아니라고 주장하는 이념단체들과 일부 정치세력의 위협으로 인해 사법권의 독립이 위협을 받고 있다. 국가안보에 관한 국가보안법 위반사건이나 선거법 위반사건에 대한 법원의 판결이나 헌법재판소의 수도이전특별법 위헌결정과 대통령의 선거법 위반이라는 결정등 안하무인격의 선거운동행위에 대해 ‘반개혁적인 법원’이라고 주장하며, 법원과 헌법재판소를 압박하는 일부 Populist적 정치세력의 행태를 그 예로 들 수 있다.

소위 “국민정서라든가” “국민의 의사”를 내세워 그들의 편향된 주장을 실정법에 우선시하려는 위험한 Populism이 온사회를 뒤흔들면서 사법부를 위협하고 있는 것이다.

건국 60년이 지난 이제 법관들은 그 자신이 모든 압력에 대해 그 압력이  정치권력이든, Populist 이든 내부로부터의 간섭이든 의연한 자세로 이를 물리치고, 헌법과 법률을 지키는 것이 나라를 지키는 것이라는 자부심을 갖고 소신과 용기가 있는 사법부를 스스로 만들어가야 할 것이다.

다행히 최근에 와서 사법부가 온갖 어려움을 극복하고 이러한 방향으로 자리를 잡아가면서 사법부의 위상을 되찾고 있어 법치주의실현의 희망을 주고 있다.

끝으로 ‘전관예우’ 등 한국적 연고문화가 정실재판으로 이어져 공정한 재판이 이루어지지 않고 있다는 문제가 끊임없이 제기되어 왔다. 소위 법조비리문제이다. 사법부도 대한민국사회의 속에 있는 대한민국사회의 일부인 만큼, 그 나라 사법수준은 그 나라 국민수준의 그 이상도 그 이하도 아니라는 격언의 예외가 될 수 없다. 그러나 사회의 다른 분야에 비한다면 그래도 사법부는 정의실현을 사명으로 삼고 있는 기관답게 어느 직종보다도 가장 법과원칙을 지키려고 애써온 곳이다. 그럼에도 불구하고 전체사건의 0.01%도 되지 않는 극히 예외적인 극소수의 정치사건이나 논란의 대상이 된 형사사건 때문에 사법부 전체가 불신을 당하거나 비난을 받는 것은 어려운 여건 하에서도 법관의 책무를 다 하려고 애쓰고 있는 절대다수의 법관들에게는 너무나 억울한 일이라고 할 것이다. 원래 사법부는 사회의 ‘가치집단’으로서 ‘도덕과 정의의 상징’이라고 불리우고 있는 만큼 다른 분야에 비하여 더욱 고도의 윤리적 잣대로 평가되어야 한다는 자부심을 간직하고 자기 자신에게 더욱 엄격해야 될 것이다.

그리고 우리 사법부는 사법 소극주의제도 하에서도 21세기의 법원판결은 단순한 국민의 기본권보장이나 평화질서유지의 소극적 가치와 의미를 넘어, 국력신장과 국민의 삶의 질을 향상시키는 원동력을 이끌어 내는 원천으로서의 법적 인프라(선진사회로 갈수록, 법치질서의 확립과 신뢰사회의 구축이 국력을 신장시키는 사회자본의 가치와 기능을 발휘하게 한다.)를 확고히 다져준다는 적극적 의미와 가치를 실현하고 있다는 자부심과 사명감을 가져야 할 것이다.

4. 경제분야

박정희 정권에 의해 주도된 한국의 경제개발과 경제성장은 인류역사상 유례를 찾아볼 수 없는 기적과 같은 성공사례로 평가되고 있다. 그러나 법치주의의 관점에서 보면, 목적과 결과에 지나치게 편중하였고 당장의 성과에 성급하였기 때문에 절차와 방법의 정당성을 중요한 가치로 삼는 법치주의 원칙에 어긋나는 것이어서 많은 저항을 받았었다. 소위 ‘압축성장’이라고 불리우는 관주도의 근대화, 경제개발이 이루어졌기 때문에 많은 부작용이 양산되었다. 법과 제도에 따른 공정하고 투명한 경쟁 대신 정경유착이 사업의 승패를 좌우하게 되어 정치권을 향한 정치자금, 정관계에 대한 로비자금이 뿌려지는 등 부정부패가 만연하게 되었고, 또 특히 정경유착에 필요한 경비를 조달하기 위해서 분식회계 등이 만연하게 되어 기업의 회계서류와 정부의 통계수치를 믿을 수 없는 불신사회가 되었다. 경제개발 초창기에는 무에서 유를 창조하는 어려운 여건이었기 때문에 정부와 기업이 노동관련법규의 엄정한 집행을 유보한 것이 타성화되어 경제성장을 이룬 후에까지도 응분의 노임을 지급하지 않아 근로자들이 노동쟁의를 일으키지 않을 수 없었다. 그러나 이제는 노조가 제도적으로나 정치 경제 사회 현실에 있어 단순한 피용자의 지위를 넘어 국민경제의 주체로서의 지위를 당당히 쟁취하여 경제성장에 기여한 노조의 제몫을 다 차지하는 노조강국이 된 지금에 와서는, 국민 경제의 주체라는 자부심과 함께 연대책임의식도 가져야 한다. 그럼에도 불구하고, 일부 강성노조는 개발 연대시의 피해의식의 한풀이를 연상케 하는 분수를 넘는 비합리적인 요구와 폭력적인 불법파업으로 법치질서를 파괴하는 등(국법질서와 그들 스스로 체결한 단체 협약을 준수하지 않는 등) 엄청난 사회적·경제적 혼란과 사회비용의 낭비를 야기하고 있다. 또 기업주들도 목적을 위해서는 절차적 정의를 경시하는 반법치적 구태의연한 경영을 계속하는 경우가 많아 아직도 법치주의가 제대로 정착되지 못하고 있다. 단기적, 부분적으로는 법과 제도상의 Due Process를 지키는 것이 자기제약을 가져오는 것 같아 손해로 느껴지겠지만, 중장기적, 전체적으로 보면 그 길이 우리 모두가 영원히 사는 길임을 노사 모두가 알아야한다.

5. 교육분야

우리 헌법은 모든 국민은 균등하고 능력에 맞게 교육을 받을 권리를 가질 뿐만 아니라 국가는 교육의 자주성·자율성·전문성, 정치적 중립성을 뒷받침할 수 있는 제도적 조건을 마련해야 한다는 교육의 기본원리를 규정하였다.(헌법 제 31조 제1항~6항) 그러나 국가백년대계라고 일컫는 교육분야 만큼 역대정부에서 이러한 헌법정신을 저버리고 그렇게 빈번히 편의적이고 임기응변적으로 제도를 변경하는 등 반법치적 교육행정을 자행해온 분야도 드물 것이다. 3불정책(고교등급제, 기여입학제, 본고사 등의 금지)등을 통한 균등한 교육의 지나친 강조는 헌법이 규정하고 있는 교육에 관한 기본원리에 어긋날 뿐 아니라 교육의 하향평준화를 가져와 공교육 황폐화의 한 원인이 되었을 뿐만 아니라 대학의 자율권 훼손을 초래하였다. 또한 그러한 정책이 국가경쟁력을 이끌어 갈 우수한 인재양성에 장애가 되고 있음은 주지의 사실이다. 오죽하면 교육부를 차라리 없애버리라는 주장이 나왔을까? 한편 평등의식이 강한 교사들로 구성된 전교조의 편향적인 이념과 반법치적인 과격한 투쟁은 그들의 초창기 功에 비하여 이제는 過가 너무 크다는 비판을 받아 왔다. 아직 판단력이 미숙한 청소년에게 특정한 이념을 주입하여 편향된 가치관을 갖게 하고 균형감각을 잃게 하고 있다는 우려와 비난이 일고 있다. 목적이 선하면 절차적 위법은 문제될 것 없다는 위험한 발상을 특히 학생들을 볼모삼아 관철시키려는 전교조의 반교육적 행태는 국가의 백년대계를 그르치는 무책임한 행위로서 정상적인 교육자의 길이 아님을 명심해야 할 것이다. 잘못된 교육행정의 후유증으로 발생된 조기유학 열풍은 막대한 외화낭비, 과도한 교육비부담으로 인한 가계부채의 위험수위 도달, 기러기 가족의 양산으로 안락한 가정 파괴, 빗나간 제2세 교육양성의 후유증 등을 발생시키고 있어 잘못된 공교육이 망국의 원인이 될 지도 모른다는 우려를 자아내고 있다. 조기유학열풍은 학부모의 입장에서는 개인이 해결할 수 없는 잘못된 교육환경에서 벗어나려는 부득이한 선택이라고 동정어린 이해를 받을 수 있을지라도 우리나라의 시급한 교육 문제를 개선해결하려는 정면돌파의 노력을 포기 한 현실도피로서 국가 장래가 크게 우려된다.

6. 언론분야

언론의 자유는 민주적 법치국가의 기본적 전제이다. 자유로운 의사의 표현과 전달을 보장하지 않고서는 자유로운 여론형성이 불가능하며, 자유로운 여론형성 없이는 민주주의는 물론 결국 법치주의도 실현될 수 없기 때문이다. 특히 언론매체는 광범위한 보도 및 정보제공의 기능을 통해 언론의 자유와 알권리에 있어서 중요한 역할을 수행한다. 언론매체는 국민의 의사를 반영하여 국가권력에 대해 끊임없이 공개적 비판과 통제기능을 함으로써 국가권력이 (헌)법에 근거하여 권력을 행사하는지 그 (헌)법은 올바른 것인지 계속해서 확인하고 점검하는 역할을 한다.

과거 정권은 여러 가지 형태로 언론매체의 자유로운 활동을 탄압함으로써 국민의 민주적 여론형성을 방해하고 자신의 부당한 권력행사를 감추려 하였다. 이승만 정권은 특히 1950년 한국전쟁을 기점으로 공산주의 및 진보주의 언론과 언론인을 탄압하는데 그치지 않고 정부에 대해 비판적인 보수 언론까지도 통제하는 방향으로 선회하여 언론탄압을 하였다. 언론을 대자본으로 육성하면서 국가개발에 강력하게 동원하였던 박정희 정권은 특히 1972년 유신체제를 기점으로 프레스카드제, 부처 대변인제, 언론사의 출입제한조치, 정보기관원의 언론사 사찰 등을 통해 언론을 철저히 감시하였다. 권위주의적 지배에 가장 비판적이었던 ‘동아일보’에 대해서는 광고탄압이라는 사상유례 없는 조치를 취하기도 하였다. 과거 권위주의 정권의 언론탄압은 12·12 군사반란으로 정권을 장악한 신군부가 강제로 언론기관들을 통폐합하고 언론인들을 강제해직시킴으로써 절정에 이르렀다.

이 언론통폐합사건으로 한국 언론의 전반적인 구조가 통제에 용이하도록 개편되었으며 그로인한 폐해는 현재까지도 치유되지 않고 있다.

노무현 정권시절 2005. 1. 27. 제정된 “신문등의 자유와 기능보장을 위한 법률”은 특정 신문인 조ㆍ중ㆍ동의 시장점유율을 법으로 저감시킴으로써 그 영향력을 감소시키려는 목적으로 제정된 입법사상 특이한 신문법이었다. 물론 그 법의 핵심조항이 위헌 판결을 받아 그 조항이 무효가 되었지만, 소위 민주화 세력이 언론탄압 목적으로 제정한 부끄러운 언론법으로 역사에 기록될 것이다.

언론사 역시 권력과 유착하여 사세확장을 위한 기회주의적 태도로 눈앞의 이익을 좇기도 하였음을 간과할 수 없다. 민주화 이후 언론매체의 자율성이 보장되면서 언론매체의 공정성이 도마 위에 올랐다. 선거 때마다 불어 닥치곤 했던 이른바 ‘북풍’은 현실정치의 쟁점을 희석시켰고 그 연장선상에서 불었던 ‘병풍’은 소위 김대업 사건에서 사실확인을 소홀히 해 허위보도를 야기했다(이회창 병역비리은폐 사건). 최근 BBK 사건에서도 특정 언론매체가 17대 대선에서 당선이 유력시되는 후보에 대하여 무차별적으로 제기했던 의혹과 취재방식으로 인해 언론매체의 공정성이 문제되기도 했다. 특히 선거과정에서 언론매체가 상대후보에 대한 무차별적인 네거티브 전략의 홍보수단으로 오·남용되어 국민의 판단력을 흐리게 해서는 안 될 것이다. 특히 공영방송이 중요한 국가 정책결정이나 현안문제에 관하여 허위, 과장보도나 편향적 보도를 하면서도 사과나 정정 보도를 하지 않고 끝까지 억지를 부리는 것은 정당한 국민여론을 유도하는 공기가 아니라 특정한 집단의 이익을 위한 선동기관(propaganda)의 선동행위로서 중대한 범법행위이며 민주주의의 적이 된다.

Ⅳ. 비법치적 행태로 인한 폐해의 심각성

1. 사회 전 영역에 만연한 반법치적 행태에 대한 법의식의 둔감화

사회평화질서가 유지되지 않는 곳에서는 누구나 안심하고 살 수가 없으므로 공ㆍ사생활의 모든 영역에서 불안한 생활을 면치 못하여 의욕적인 창업이나 창조적 활동이 불가능하게 된다. 우리사회는 지금 위와 같은 반법치적 행태의 만연으로 도덕적 해이와 규범의식이 이완되고, 부정부패와 불신풍조가 공적ㆍ사적영역이나, 사회계층을 불문하고 사회전반에 팽배해 있음에도 불구하고 많은 국민들은 만성불감증에 빠져 있어 위기의식을 느끼지 못하고 있다. 정부 또한 당장 문제가 되는 현안을 미봉책으로 막기에 급급할 뿐, 장기적인 관점에서 그 원인을 규명하고 대책을 지속적으로 세워나가는 노력은 소홀히 하고 있다. 특히 여야를 막론하고 정치인들이 말로는 국가와 국민전체의 이익을 위하여 멸사봉공한다고 하면서도 실제에 있어서는 자기 개인이나 당리당략을 우선하여 행동하면서도 그것이 헌법이나 정당법이 정당을 민주주의 정치를 위한 중요한 공적기관으로 인정하고 정치활동을 보호하고 있는 대의정치의 제도적 취지에 어긋난다는 죄의식을 갖지 아니하는 것으로 보여, 이를 지켜보는 국민들에게 정치권에 드러내는 혐오감과 정치무관심을 만연시켰고 나아가 그들이 법치주의 원리에 의하여 국민을 대표하여 나라살림을 책임지고 있는 대의기관(代議機關)이라는 믿음을 박약하게 만들었다.

더욱이 지난 10여 년간(김대중, 노무현 정권시절)은 크고 작은 국정운영의 모든 사항들을 법치주의 원칙과 절차에 따라 처리해야 한다고 강조하는 사람들이 오히려 소위 개혁세력에 의해 수구반동세력으로 내몰리는 듯한 사회분위기였다. 진보적인 개혁세력이 개혁이라는 이름으로 외치는 주장과 행동은 실정법에 어긋난다고 하더라도 개혁을 위한 행동이므로 그 자체로서 정당한 것이라는 분위기가 포퓰리즘을 타고 흐르고 있으며 더욱이 소위 민주화 정부가 그것을 그대로 묵과하거나 온정적으로 대처해온 것은 헌정질서의 근본을 뒤흔들어온 극히 무책임하고 위험한 사태라 아니 할 수 없다. 이러한 일련의 반법치적 행태는 헌법상의 법치주의 기본질서를 파괴하는 것으로 개혁이 아닌 혁명을 하자는 것이나 다름아니다. 법치주의가 군사독재에 의해 유린되든지, 포퓰리즘에 의해 유린되든지 그것은 모처럼 얻은 귀중한 민주정치를 망치는 것이고, 경제발전과 선진화를 가로막는 망국적인 반법치주의적 행태라는 점에서는 마찬가지라는 것을 잊어서는 안 될 것이다.

이러한 위법·불법·탈법 등의 비법치적 행태로 인하여 국민 개개인과 사회전체가 입은 직접,간접의 피해와 유형, 무형의 피해는 실로 엄청나다. 특히 눈에 잘 띄지 않는 무형의 피해는 사회자본적 손실을 초래하여 개개인의 삶의 질 향상을 방해하고 사회경제발전을 저해하는 암세포와 같은 나쁜 영향을 끼쳐왔다. 이러한 점에서 몇 가지 사례를 들어 구체적인 통계를 제시하면서 그 반법치적 행태가 사회ㆍ경제적으로 미치는 폐해의 심각성을 적시하고자 한다.

2. 반법치적 행태로 인한 사회자본잠식

사회자본 (social capital)이란 자연자본 및 생산자본과 구별하여 사용되는 관계재(relational goods)의 성격을 지닌 무형자본이다. 특히 이는 법질서, 노사관계, 기업윤리 등 사회가 공유하는 규범과 가치들 속에서 공동체를 유지하는 사람들이 신뢰를 바탕으로 지속적인 네트워크를 형성해 사회ㆍ경제를 발전시키는 동력으로 이해된다. 세계은행이 2007년 조사한 국민 1인당 사회자본의 순위에서 한국은 전 세계 118개국 중 26위에 해당하는 것으로 낮게 평가되었다. 그 가운데서도 한국에서 사회자본의 전체국부창출에 미치는 기여도는 OECD 국가 평균의 3분의 1에도 못 미치는 것으로 드러났다. 선진국들의 경우 사회자본의 국부창출 기여도가 81%에 달하는 바, 석유·가스 등 자연자본이나 공장에서 만들어내는 생산자본이 19% 밖에 안되는 것에 비하면 그 중요성을 충분히 알 수 있다. 2007년 매일경제가 발표한 ‘대한강국 보고서’에 따를 경우에도 한국의 사회자본은 ‘G7+4만 달러 국가’와 지수로 비교했을 때 거의 모든 항목에서 절반을 밑돈다. 국가 품격과 신뢰도를 반영하는 사회자본 지수가 떨어지다 보니 2007년 안홀트 내셔널브랜드가 조사한 국가 브랜드순위도 이집트나 인도보다 뒤진 세계 32위에 그치고 있다.

사회자본의 개념에 대한 자세한 내용은 서순탁, 사회자본 접근방법의 정책적 함의: 도시계획을 중심으로, 한국행정학회 2001년도 하계학술대회 발표논문집, 2001, 99면 이하 참조.

2007년 세계은행에 따르면 OECD 국가평균 1인당 사회자본은 353,339달러인데 반해 한국은 107,864 달러에 불과해 26위에 그쳤으며 1위인 스위스와는 5배정도나 차이가 났다. 자세한 내용은 매일경제 2008년 3월 4일자 기사「한국, 법 준수 OECD국 중 거의 꼴찌 」참조.

법질서 준수는 8대 3.3, 국가 신뢰도는 9.1대 5, 부패는 7.7대 2.9. 시민참여 8대 2.2, 기업윤리 는 7.2대 3.3, 노사관계는 5.9대 4.4이다.

개발독재 시대를 거치고 민주화를 이룬 이후 경제적으로 세계 10위권에 올라서고 민주주의 의식도 크게 성장했지만 여전히 과거에 머무르고 있는 부분이 바로 사회자본이다. 독일 과학자 리비히의 ‘최소인자 결정의 법칙’을 빌리지 않더라도 법치주의 원리에 뿌리박은 사회적 신뢰의 축적이 없이 - 특히, 아래와 같은 사회자본부재로 인한 엄청난 손실을 고려할 때 - 경제적ㆍ정치적 성장의 토대만으로 선진국으로 발돋움하기 어려울 것이라는 결론에 어렵지 않게 이를 수 있다.

가. 교통사고

한국교통연구원의 ‘2005년 교통사고비용 추정’ 연구보고서에 따르면 지난 2005년 국내 교통사고 피해를 화폐가치로 환산하면 약 14조 3천억 원에 이르고 이는 국내총생산(GDP)의 1.77%에 해당한다고 한다. 특히 도로교통사고 비용은 전체의 98.6%인 14조 1천억 원을 차지했다. 동년 전체 교통사고비용은 판교신도시 정도의 신도시를 (용지비와 개발비를 포함한 건설비용 7조 9,688억 원) 연간 약 1.8개 건설할 수 있는 규모이다. 이중 의료비와 소득손실, 물적 피해비용 같은 물리적 손실비용은 약 8조 9천억 원에 이르고 있으며, 정신적 피해비용(PGS)은 약 5조 3천억 원에 이르고 있다.

심재익/유정복, 정책연구 2007-05 「2005년 교통사고비용 추정」, 한국교통연구원, 81면.

한편 2005년 말 기준 우리나라 인구 10만명당 교통사고 사망자 수는 13.2명에 이른다. 외국의 경우와 비교해 보면 우리나라는 일본의 6.7명, 영국의 5.6명, 독일의 7.1명, 프랑스 9.3명보다 높게 나타나 우리나라의 교통안전수준이 매우 뒤쳐져 있음을 보여준다. 나아가 OECD IRTAD (International Road Traffic and Accident Database)의 자료에 기초한 녹색도시연구소의 ‘2007년 OECD 교통사고 국제비교’연구보고서에 따르면 한국의 인구 10만 명당 보행자 교통사고 사망자 수는 5.28명으로 OECD국가 중 1위를 기록했다. 자동차 1만 대당 교통사고 사망자 수 역시 한국은 3.45명으로 헝가리(3.79명)에 이어 2위에 해당한다. 이는 OECD 국가의 인구 10만 명당 보행자 교통사고 사망자수가 평균 1.58명, 자동차 1만 대당 교통사고 사망자수가 평균 1.68명이라는 점을 고려할 매우 높은 수치로 아직도 ‘교통사고 후진국’의 오명을 씻지 못하고 있음을 알 수 있다.

심재익/유정복, 정책연구 2007-05 「2005년 교통사고비용 추정」, 한국교통연구원, 31-33면.

동아일보 2007.7.2 03:03 (인터넷판)

만약 모든 운전자와 보행자들이 교통규칙을 철저히 준수한다면 위의 수치는 50%이상 줄일 수 있을 것이다. 우리사회의 준법의식의 심각한 이완은 바로 우리의 일상생활의 안전을 위협하고 있을 뿐 아니라 막대한 경제적 손실을 초래하고 있다.
나. 노사분규 및 불법시위

대한 상공회의소의 2005년 ‘통일로 본 노사관계 10년’ 보고서에 따르면 노사분규로 증가로 인한 수출차질액은 2003년 10억 5천 3백만 달러로 1993년 5억 6천 4백만 달러와 비교하여 2배가량 증가하였고, 10년간(1994-2003) 근로자 1,000명당 노동손실일수는 약 90일로 OECD 평균 (51일), EU평균(63일) 보다 월등히 높다. 특히 OECD 국가 및 EU 국가는 과거에 비해 근래에는 노사분규가 획기적으로 줄거나 거의 없는 편이라고 해도 과언이 아닐 정도로 좋아진 반면, 우리의 경우 파업으로 인한 노동손실일수는 과거 10년 동안 달라진 것이 없었다. 또한 스위스 국제경영개발원(IMD)에서 발표하는 세계경쟁력 보고서에서 1995년 한국의 노사관계의 경쟁력 순위는 25위였으나 2005년에는 60위로 조사대상 60개 국가 중 최하위를 면치 못하였다. 특히 노사분규는 45위로 (2005년 기준) 아시아 주요 경쟁국인 대만(1위, 분규없음), 싱가포르(2위), 홍콩(6위)에 비해 비교가 안 될 정도로 뒤쳐져 있음을 알 수 있다. 매년 되풀이되고 있는 노사분규를 노사관행으로 보는 한, 불법적인 실력행사로 야기되는 노동손실을 줄이는 일은 요원할 것이다.

한국개발연구원(KDI)의 ‘불법폭력 시위로 인한 사회경제적 비용에 관한 연구보고서’에 따르면 2005년 전국에서 발생한 1만 1036건의 집회와 시위가 모두 불법이었다고 가정하면 사회·경제적 비용이 12조 3190억여 원이라고 추산했다. 국내 총생산의 1.53%를 차지하는 금액이다. 모두 합법적이라고 하더라도 6조 9671억여 원의 금액에 이른다고 한다. 특히 인권의식과 민주주의가 크게 성장했던 참여정부에서 아이러니컬하게도 불법폭력시위로 인해 구속 등 사법처리된 대상이 점차 증가해 2006년에는 9,466명으로 최고조에 이르렀다. 이는 불법적인 떼쓰기가 그만큼 늘어났으며 공권력 경시풍조가 만연했음을 방증하는 것이다. 예컨대 현대차는 2006년 11차례 파업으로 1조 5907억 원에 이르는 손실을 초래했는데 그 원인이 대부분 FTA반대 등 정치파업에 있었다는 것을 주목할 필요가 있다.

매일경제 2008.03.04 07:08 (인터넷판)

불법파업과 폭력시위(불법시위 포함)는 국민의 준법의식 이완으로 인한 것이지만, 그 근저에는 그동안 계속되어온 역대정부의 법치주의 경시태도의 영향이 컸다. 더욱이 각종 선거에 이기기 위하여는 수단방법을 가리지 않는 정치인들의 득표활동은 망국적인 불법선거를 양산ㆍ조장한 온상이 되었을 뿐 아니라 일반 시민들의 공사생활에 있어서도 준법의식의 이완을 조장한 결과를 가져왔다. 또 정권을 잡은 후 구체적인 국정운영을 함에 있어서도 법과 제도를 무시하거나 경시하고 그때그때의 편의에 따라 임기응변식으로 법을 운영하는 등 반법치적 행동을 한 것은 일반시민들의 법 경시풍조를 조장하고 만연시킨 원인으로 크게 작용했다.

더욱이 2008년 봄 온나라를 혼란의 도가니로 몰고가 국가적 사회적 기능이 정상적으로 작동할 수 없게 만들었던 소위 미국산 쇠고기 파동에서 보여 준 촛불시위와 그 뒤에 일어난 무법천지의 폭력난동은 단순한 경제적 손실을 운위하는 차원을 넘어 우리의 대의정치체제 자체를 뒤흔든 위험한 수준이었다.

다. 산업재해

산업안전보건국이 발표한 2007년 산업재해현황을 보면 지난 한 해 동안 재해자수는 90,147명, 재해율(산재보험 적용 노동자 대비 노동재해 발생비율)은 0.72%이다. 사망자 수는 2,406명이며 사망만인율(노동자 1만 명당 노동재해 사망자수)은 1.92였다. 하루에 7명꼴로 사망하고 있는 셈이다. 2004년을 기준으로 재해율에서는 영국과 비슷한 수준인 한국의 사망만인율은 영국의 20배가 넘는다고 한다. 국제노동기구(ILO)가 노동안전보건을 위해 산업실태를 종합평가한 2004년 국가별 노동안전지수에서 한국은 평가 대상 97개국 중 47위로서 OECD가입국가들 중 최하위일 뿐만 아니라 카자흐스탄이나 키르기스스탄 같은 개도국보다도 낮은 수준이다. 한국에서 산업재해로 인한 근로일수 손실은 6393만 4071일이며, 경제적 손실은 16조 2113억 8천만 원에 달한다. 매년 인천공항을 2개씩 건설하고도 남을 금액이다. 이는 까다롭게 적용되는 산업보험으로 처리된 숫자만을 집계한 것이기 때문에 이에 포함되지 않은 재해로 인한 손실까지 포함하면 경제적 손실은 더욱 커질 것이다. 안전의식과 안전규정의 준수의식이 결여된 채 오랫동안 산업재해불감증에 걸려있던 산업체질의 개선이 요구된다.

한겨레신문 2005.09.21, 19.40 (인터넷판).

위에서 교통사고, 노사분규 및 불법시위, 산업재해 등 몇 가지 대표적인 사례를 들어 살펴본 사회자본의 잠식과 이를 경제적으로 환산한 피해비용은 한편으로는 기업과 근로자들의 안전규칙 불준수와 안전불감증의 만성화에서  발생한 것이지만, 정부의 지도감독활동의 해태에도 일단의 책임이 있다고 보아야 할 것이다.

3. 부정부패, 불신의 만연과 그 부메랑효과

그동안 많은 정치인들이 국민과의 약속을 지키지 않고 식언을 밥 먹듯이 해왔다. 말과 행동이 불일치하는 경우가 너무 많고 심지어 법을 집행함에 있어서도 자기들의 지지 세력에 대하여는 온정적으로 임하였으며,(보수진보막론), 적과 동지의 이분법적 편가르기로 국민과 사회를 분열시켰고(진보세력들) , 자기의 주장에 반하는 의견은 무조건 반개혁, 반민족, 반통일 세력으로 몰아 민주주의 사회의 필수요소인, 토론이 불가능한 풍토를 만들었으며 (진보세력, 특히 과격한 정치세력들은 자기들의 잘못에 대하여 비판을 해오면은 정공법으로 토론을 하지 않고 오히려 상대 잘못을 들추어 새로운 다른 issue로 이전투구 시작), 정치적 위기를 벗어나거나 어려운 현실을 탈피하기 위하여는 법과 제도에 의한 정도의 길을 버리고 임기응변적인 편법을 택하는 등의 행태(여야공통)가 너무 많았다.

절차적 정의를 경시하고 수단방법을 가리지 않고 목적달성에만 매달리는 것은 우선은 편리하나 후에 더 큰 문제를 낳기 일쑤였다. 결국 우리 사회는 아무도 믿을 수 없는 불신사회로 전락하여 부정부패와 불신풍조가 만연되고 가치관의 혼란에 빠지게 되었으며, 법과 제도보다 주먹과 고함에 귀를 기울이는 포퓰리즘과 폭력시위에 휘청거리고 있다.

최근 미국산 쇠고기수입을 둘러싼 파동에서 보듯이 정부불신의 정도가 심각한 단계에 이르러 그들의 주의 주장과 행동은 국가의 기본적인 통치질서인 대의정치원리를 부정하고 위협하는 상황으로 치닫고 있다.

정치지도자들의 무책임한 반법치적 처신과 행동이 결국은 공사영역 전반에 걸쳐 부정부패를 만연시켰고 온 국민의 준법의식의 감퇴와 이완을 가져왔으며, 이는 서로가 서로를 못 믿는 불신사회로 전락하게 되어 국가적 공동체가 제 기능을 발휘하지 못하게 되지 않을까 하는 우려를 자아내고 있다. 헌정60년 동안 우리는 입헌민주주의국가를 건설하기 위하여 일로 매진해 왔음에도 정부와 국민 모두가 절차적 정의를 중시하는 법치주의를 경시한 잘못으로, 엄청난 피와 땀의 대가를 지불하고 얻은 귀중한 민주주의 정치질서를 망가뜨리고 있다는 아이러니컬한 결론이 부메랑으로 돌아왔다.

Ⅴ. 한국인이 법치주의에 둔감한 이유

한국 법치주의가 제도상으로는 60여년의 역사를 가지고 있음에도 불구하고 현실적으로 제대로 정착되지 못한 원인은 집권자와 국민 개개인의 규범의식의 결여에 있다. 그러면 그러한 규범의식의 결여는 그 뿌리가 근본적으로 어디에 있을까? 한국인이 법치주의에 둔감하게 된 까닭으로는 (1) 유교사상과 가부장제 전통, (2) 일제치하에서 형성된 왜곡된 법의식, (3) 군사독재로 인한 (헌)법 존중문화의 황폐화, (4) 경제성장과정에서 사회적 약자의 소외, (5) 사회지도층의 솔선수범 부재와 법적용의 형평성 상실, (6) 출세지상주의와 입시위주교육 등을 들 수 있다.

1. 유교사상과 가부장제 전통

현대 한국사회에서 법의 지배의 정착을 저해해 온 가장 핵심적인 문화적 요인은 지연･혈연･학연 등의 연고주의 문화다. 정치･경제･사회의 거의 모든 분야에서 법을 위시한 보편적 규범보다는 개별적인 연고에 의거하는 행태가 만연되어 있음을 볼 수 있다. 연고주의 행태의 요인은 상당부분 경제적 이익추구나 사회적 신분(지위) 향상의 동기에서 찾아볼 수 있지만 그같은 동기를 뒷받침하고 강화시켜 주는 것은 개별적인 인간관계를 중시하는 유교문화의 전통이라고 추론할 수 있다. 특히 한국의 전통적 유교문화는 국가에 대한 충(忠)보다 효(孝)를 중시하는 가족 중심의 윤리를 강조해 왔고 이와 더불어 가족이외의 중간적인 사회집단이 형성되지 못하는 결과를 가져왔다. 이와 같은 전통적 유교문화의 특징은 각종의 연고집단 중심의 집단이기주의를 강화시켜 온 것으로 풀이된다.

우리의 정신에 면면히 이어져 온 유교는 법치보다는 德治를 옳은 가치로 본다. 또 오래 지속됐던 가부장제는 가장의 통찰력과 위엄으로 가내문제, 더 나아가 국가대사까지 해결하려는 사고방식을 고착시켰다(paternalism). 이런 전통적 제도와 가치가 은연중 우리 정신에 면면히 녹아 법치제도의 착근을 어렵게 한 요인으로 작용했다. 우리는 아직도 법적으로 따지기를 좋아하는 사람을 보면 “그 놈 법 좋아하네” 하고 핀잔을 주고 있지 않은가.

근대화 이후 여러 분야에서 현대생활에 적합하지 않은 부분이 바뀌어 가고 있는 중이지만, 그동안 면면히 이어져 내려와 아직도 우리의 정신 속에 살아 숨 쉬고 있는 유교사상과 가부장제의 비민주적 측면은 개인주의를 근간으로 하는 우리나라 자유민주주의 헌법질서에 정서적으로나 논리적으로 맞지 않는 면이 있어 우리국민의 법에 대한 부정적 인식을 유지하는데 역할하고 있다.

양건 교수는 그의 논문 “한국의 법문화와 법의 지배”(법철학연구 제5권 제1호 2002년)에서 “오늘날 한국의 문화적 특성 특히 그 가치체계는, 비일관성, 불안정, 다양한 가치체계간의 갈등, 그리고 세대별･사회계층별 가치의 상위가 두드러지게 나타나는 특징을 보인다. … 개인주의, 물질주의, 평등주의 등을 특징으로 하는 서구적 가치체계가 전통적인 유교적 가치체계와 대립하고 있는 상태로 특정지을 수 있다. 그런데 이 같은 가치체계의 전반적인 불안정성에도 불구하고 주목되는 것은, 유교적 가치체계 또는 유교 문화의 속성이 아직까지도 뿌리 깊게 남아 있다는 점이다. … 한국 Gallup이 최근 400명을 대상으로 한 조사에서 자신의 종교가 유교라고 응답한 사람은 0.5%(2명)에 불과 했으나 설문대상자들에 대한 심층면접의 결과 (믿음과 실행의 차원을 구분하고 각각에 속하는 세부적인 여러 범주들을 설정하여 조사한 결과) 조사대상자의 대부분에게서 유교적인 "믿음" 또는 "실행(practice)"이 적어도 부분적으로 발견되었다. 즉 스스로의 종교가 불교라고 말한 사람(77명, 19.25%)의 전부(100%), 카톨릭교라고 말한 사람(29명, 5%)의 90%, 개신교라고 말한 사람(106명, 26.5%)의 76.4%, 그리고 무종교라고 말한 사람(189명, 47.25%)의 96.8%에서 유교적 속성이 나타났다. 이 같은 조사결과는 현대 한국에서 유교가 체계적인 이데올로기 차원에서는 해체･소멸되고 있으나 일상적인 가치관과 실행의 차원에서는 뿌리 깊게 잔존하고 있음을 확인시켜 준다.

2. 일제치하에서 형성된 왜곡된 법의식

일제강점시대의 법령은 식민지에 대한 경제적 수탈의 도구 또는 민족정신을 말살하고 항일저항을 억압하려는 수단으로 사용되었다. 따라서 일제의 법령을 따르지 않고 저항하는 자체가 독립정신의 발현이요, 구국의 행동으로 인식될 수밖에 없는 상황이 36년간 지속되었다. 일제의 법령을 존중하고 그대로 따르는 것은 친일이요, 저항하고 무시하는 것이 애국으로 인식될 수 있는 기간이었다.

그런데 1948년 정부수립 전에는 공산주의자들이 대한민국정부수립을 저지하기 위하여, 정부수립 후에는 대한민국을 전복시키기 위하여 그럴싸한 허구의 이념을 내세워 법치질서파괴투쟁을 계속하였고 또 박정희 정권 이후 전두환 정권 때까지에는 군사독재반대투쟁을 해온 소위 민주화개혁세력들이 반독재투쟁의 수단과 명분 하에 법치질서에 어긋나는 방법으로 대정부 투쟁을 공공연히 자행하였는데 그것은 사회정의와 민주화 실현을 위하여 자기희생을 해 온 민주화 운동이므로 국민의 저항권이론으로 정당화해야 한다는 이념투쟁을 전개한 까닭으로, 또 대한민국의 전복을 획책하는 친북공산세력들도 민주화 세력으로 가장하고 민주화 세력에 편승하여 외형상으로는 민주화 이념투쟁을 해 왔기 때문에, 이들의 반법치적 행동은 오히려 상대적 빈곤감을 가진 일반 대중들의 사회에 대한 불만을 반법치적 정서로 연결시켜 사회전반의 법 경시풍조를 만연시키는데 큰 원인을 제공하였던 것이다.

법령에 대한 태도가 이처럼 양극화된 상황 속에서 법령의 내용과 가치를 자신의 행동을 규율하는 내재적 가치로 존중하기를 기대하기는 어려운 것이었다. 더구나 해방이후 최근에 이르기까지 지도층에 의하여 발생한 여러 가지 반법치적 행태들은 이와 같은 불행한 사태를 개선하기는커녕 오히려 법에 대한 부정적 인식과 준법의식의 약화를 초래하기에 이르렀다.

3. 군사독재로 인한 (헌)법 존중문화의 황폐화

5･16 군사쿠데타, 10월 유신, 12･12사태 등은 국가의 최고 규범인 헌법을 유명무실하게 만들었다. 정통성을 상실한 법령을 양산하는 초헌법적 기구들이 나타나 행정기관은 물론 사법부까지도 법령의 제정과 적용에 있어 본질적인 존재 기능과 존재 가치를 침해당하였다. 따라서 이 시대의 법은 국민의 기본권을 보호하고 국민의 이익을 지켜주는 것이라는 생각보다 오히려 국민을 통제하고 지배하는 권력의 수단이라는 인식이 일반적인 국민의식으로 깔려있을 수밖에 없었다.

법의 내용이 사회의 가치체계를 반영하지 못한 상태에서 국민들이 진심으로 법을 존중하고 지키기는 기대하기 어려웠다. 이러한 상황에서는 법 자체와 법적용에 대한 불신과 회의가 심화되며 이익이 되면 지키고 불리하면 지키지 않는 도구적이고 기회주의적인 법 준수 타성을 고착시켰다.

그리하여 1987년 제도적으로는 완전한 민주화가 이뤄진 후에까지도, 그 동안 누적적으로 타성화된 반법치적 법의식과 반법치적 행태는 쉽게 고쳐지지 못하고 그대로 잠복되어 있다가 어떠한 계기가 있으면 외부로 나타나 오히려 자유방임에 가까운 자유의 물결로 분출되어 법치가 개선되기는커녕 오히려 더 악화일로를 달리고 있다. 여기에는 표를 의식한 일부정치인들의 선동적 편가르기와 정치적 편의에 따라 자의적으로 법을 적용하고 집행한 반법치적 행동이 크게 영향을 끼치었다. 특히 Populist들의 폭력데모와 강경노조의 불법파업에 온정적으로 대처한 정부의 무책임한 대응은 그 책임이 너무 크다.

4. 경제성장과정에서 사회적 약자의 소외

근대화 산업화 과정에서 약자들은 상대적 빈곤감을 갖기 시작하였는데 경제가 발전됨에 따라 발생하는 소득의 격차를 완화하기 위한 소득의 재분배등의 적절한 정책적 노력을 다하지 못하여 상대적 빈곤감, 박탈감은 더 커져 동시대를 살아가는 공동체의 구성원이라는 자부심을 가질 수 없을 정도로 소외감을 갖게 되었고 더욱이 이 과정에서 부의 편재문제만이 아니라 부의 축적과정이 적법하고 정당하였느냐 그리고 부정으로 축재한 재산에 대한 엄정한 법적 제재와 환수를 하였느냐 하는 문제가 있었는데 이 점에 대한 진지한 고민과 대처를 하지 못하고 빈곤층을 위한 사회복지 실현도 시행하지 않은 체 계속 성장 일변도로만 질주하였기 때문에 상대적 빈곤감을 가진 소외계층의 국민들은 그 동안의 경제성장과 GNP의 상승이 과연 자기들에게 무슨 의미가 있는지 회의에 빠지게 되었다. 여기에 일부 과격한정치인들이 20% 대 80%의 양극화론을 선동적으로 부채질하여, 우리사회에는 “배고픈 병은 참을 수 있으나 배 아픈 병은 참을 수 없다”는 망국적인 한국병에 휘발유를 부어넣은 행위는 참으로 무책임한 반법치적 행위의 극치이다.

이처럼 소외감과 불만을 갖고 있는 다수의 대중들에게 법을 사회계약적 원리에 따른 합리적 조정의 도구(내재적 가치의 제도화)로 인식하도록 만드는 것은 극히 어려웠다. 법은 있는 자를 위한 것, 없는 자를 억압하는 수단이라는 인식과 함께 법은 누구를 위한 것인가라는 회의를 더욱 심화시켰다.

5. 사회지도층의 솔선수범 부재와 법적용의 형평성 상실

한국법치주의를 논함에 있어 ｢“윗물이 맑아야 아랫물이 맑다.”｣는 격언처럼 가슴에 와 닿는 명언이 또 있을까.

역사적으로 우리민족은 그때그때의 우리사회의 지배계층의 하향적이고 일방적인 지배구조 하에 살아오면서 그 지배의 수단으로 작용해온 법에 대하여 편향적인 피해의식을 갖게 되었다.

그러나 1948년 법치주의와 민주주의를 근간으로 하는 민주공화국으로 탄생한 대한민국의 법은 지배계층이 일반서민을 지배하기위한 수단으로서 만든 과거의 법과는 달리 지배권력이나 폭력으로부터 국민을 보호하기 위하여, 국민적 합의로 만든 것이므로 법은 이제 모든 국민에게 똑같이 적용되며 모든 국민은 다 같이 법을 지켜야 한다는 것을 국정운영을 통하여 확실히 깨우쳐 주었어야 했다.

그럼에도 불구하고, 건국 초기의 정치지도자들은 건국을 방해하고 정권을 타도하려는 세력을 제압하지 않을 수 없었던 당시의 상황을 구실로 하여 법치주의의 생명인 절차적 정의(Due Process)를 소홀히 하거나 무시하고 당면한 문제해결에 올인한 나머지, 그들 스스로 법을 편의적으로 집행하고 운영하는 타성에 젖게 되었으며, 세월이 감에 따라 일반서민들에게는 법은 기득권자를 보호하기 위한 수단이며, 힘없는 자를 보호하는 수단이 아니라는 인식을 갖게 하였다.

실제 이와 같은 지배계층의 편의적이거나 불공평한 법운영은 수차례에 걸친 정권의 변동에도 불구하고 크게 개선되지 못하였으며, 심지어 여기에 저항하여 투쟁해온 민주화 세력이 정권을 잡은 소위 민주화 이후에도 온정적 법집행의 수혜대상이 기득권층에서 자기들을 지지하는 운동권으로 바뀌었을 뿐 집권세력에 의한 편의적인 법운영은 여전히 계속되어 왔다.

정치 사회지도층이 솔선수범하여 법을 준수하고 공평한 법집행을 하지 못함에 따라 일반국민의 법의식은 세월이 갈수록 크게 이완되었고 준법정신은 점차 사라져갔다.

이 대목에서 우리가 반드시 집고 넘어가야 할 중요한 문제는 그동안 우리나라 정치지도자들은 과연 법치주의를 정착시키려고 노력해왔는가 하는 점이다.

일반 국민들이 현실적으로 주권자로서의 자아의식을 갖지 못하고 있던 초창기의 헌정시대(이승만 정권-박정희 정권 중반)까지는 법전상으로는 민주공화국의 원리와 법치주의를 제도로서 도입하였었지만, 실제에 있어서는 여러 가지 명분과 구실 하에 법적용의 이중성을 즐겨왔다고 해도 과언이 아니다. 그것은 편의적인 법운영을 함으로써 사실상 인치(人治)에 가까운 국정운영을 자행하였다는 것을 의미하므로 반법치적 행태를 가장 많이 저지른 장본인은 바로 그때그때의 정치권력이었다고 할 수 있다. 권위주의 시대까지는 일반 국민들은 법이 두려워 감히 범법행위를 하거나 공권력에 저항하지 못하였었다. 그러나 1970년대에 접어들면서 일반국민들의 주권자로서의 자아의식이 강해져 민주화 운동권에 의한 노골적인 반독재투쟁이 저항권논리로 무장하여 전개하자 한편으로는 이를 탄압하기 위하여 공권력을 남용하는 반법치적 행태를 자행하였고, 또 다른 한편으로는 정권의 적법성 흠결과 실정을 호도하기 위하여 달래기용 당근을 제공하는 편법을 사용하면서 그들 스스로 법과 원칙(그들이 만든 악법이라 하더라도 엄연한 실정법이었고 제도와 원칙이었다.)을 후퇴시키는 등 법의 권위에 손상을 가하기 시작하였다. 그러나 1987년 국민의 저항권의 힘에 의하여 제정과정에서의 절차적 정당성은 물론 민주적 요소를 충분히 담은 내용의 6공헌법제정으로 탄생한 김영삼 정부부터는 Rule of Law에 의한 평화적 정권교체를 이미 이루었고, 또 그동안 시행되고 있었던 반민주적 독소조항을 내포한 많은 법률들을 개정하는 개혁입법이 활발히 진행되어 명실 공히 민주화가 착착 진행되고 있었으므로 이제는 어떠한 명분을 가지고서도 반법치적인 투쟁행위는 설 자리가 없게 되었다. 그럼에도 불구하고 정권을 잡은 민주화 정치 세력들은 과거에 함께 민주화 투쟁을 한 동지들의 한을 풀어주기 위해서 또는 그들을 동정하는 온정주의적인 견지에서 그들의 지지 세력들에게는 엄정한 법의 집행을 하지 아니하고, 온정적으로 대하였다. 특히 김대중, 노무현 정권 동안은 그들의 무리한 개혁에 저항하는 기득권 세력을 제압하기 위하여 그들의 정권을 지지하는 운동권단체들의 불법데모나 불법 노동쟁의를 방치하거나 은근히 유도하는  듯한 태도를 취하였다. (폭력데모대를 엄중단속한 경찰청장을 사임시키고, 선거법을 위반하면서 낙선운동을 하고 있던 NGO들을 단속하지 말라고 수사기관에 지시하고, 국회의 의결을 거쳐 정부가 추진하고 있는 미군부대이전사업을 폭력으로 방해하는 자칭 NGO들을 법적으로 대처하지 말고 쌍방이 한발씩 물러서서 화해를 하라고 지시하는 등) 모처럼 집권과정에서부터 절차적 정당성을 갖춘 민주화정권 이후에는 엄정한 법의 적용과 집행을 통하여 법치주의를 동반한 민주주의적 국정운영을 정착시켜야 했었는데, 이 절호의 기회를 놓치고 정부가 오히려 법의 집행을 자의적이고 임기응변적으로 운영함으로써 법의 권위를 파괴하는 동시에 일반 국민의 법의식의 이완을 촉진시킨 결과를 초래하였다. 소위 민주화를 필생의 신념과 가치로 삼고 살아왔다는 소위 민주화 정치세력(특히 386정치세력)이 스스로 법치주의의 후퇴를 촉진시키면서도 그들 스스로 유일한 민주화 정치세력이라는 독선적인 주장을 계속해 온 것을 보면 법치주의를 동반하지 않는 민주화는 허구의 민주화일 뿐 그들을 포함한 모든 국민이 바라는 진정한 민주화가 아니라는 것을 그들은 잘 모르는 소치가 아닌가 추측된다. 이것은 근대화 사업화를 압축적으로 성공시킨 박정희가, 대대로 빈곤에 한이 맺힌 우리민족의 소망을 해결해준 자기성공에 도취되어 그의 압축성장정책으로 인하여 불균형으로 성장한 우리사회가 그 후에 소득의 격차로 인한 계층간의 갈등과 법치주의의 미정착으로 인한 혼란의 덫에 걸려 얼마나 심각한 고통을 받게 될 것인지를 예상 못했던 것처럼, 민주화 정치세력은 법치주의를 동반하지 못한 채 정치적으로만 민주화가 이루어진 사회가 얼마나 큰 혼란의 후유증을 앓게 될 것인지, 그리고 끝까지 법치주의의 정착을 이루지 못한 민주화는 민주화 자체를 유지하지 못하여 궁극적으로는 민주화된 사회 공동체 자체가 무너질 수 있다는 것을, 미처 알지 못하였던 것으로 보인다.

이와 같은 악순환의 커다란 대가를 치르고, 법치주의의 기치를 높이 들고 국민을 겸허한 자세로 모시겠다면서 출범한 이명박 정부가, 출범하자마자 임기가 보장된 공기업의 장 등에게 일괄사표를 강요하는 반법치적인 행위를 구태의연하게 답습하고 또 미국산 쇠고기 협상에서 한미간의 전체적인 통상문제의 해결이라는 목적과 당장의 결과에 편중한 나머지 절차적 정의를 경시한 잘못으로 다수 국민의 분노를 유발한 실책을 범한 것을 보면, 한국정치인과 관료들의 법치주의의식의 내면화는 아직도 요원하다는 걱정이 앞선다.

6. 출세지상주의와 입시위주교육

일류대학 진학이 출세보장의 등식이 되어 모든 교육의 최종목표가 되다시피 되었다. 이러한 오도된 관념은 가정의 부모로부터 시작하여 학교에서의 교육과정, 사회 속에서의 성장과정을 통해 강화되었다.

부모는 초등학교 시절부터 자녀에게 일류대학에 들어갈 수 있는 공부만을 강요하고, 교사는 초등학교 시절부터 성적우수자만을 편애하며, 사회는 성적순으로 사람을 평가한다. 이 과정에서 지도자가 갖추어야할 덕목을 제대로 갖추지 못한 자들이 우수한 시험성적만을 가지고 각 분야의 지도자의 지위에 오르는 것이 그간의 대세(大勢)가 되었었다. 그러다 보니 사회지도자로 성장하기 위해 가장 필요한 덕목인 Noblesse Oblige의 철학, 조화력과 포용력을 갖춘 Leadership, 공동체사회에서 더불어 살아가기 위하여 갖추어야 할 윤리와 준법의식 등을 일깨우고 강화시키는 인성교육보다는 어떻게 해서라도 내 자식만큼은 일류대학에 보내 자식을 출세시키고 가문의 영광을 드높여야 한다고 생각하는 이러한 입시위주, 출세위주의 교육적 환경이 굳어 버렸다. 이러한 가정과 학교 분위기에서 자란 아이들이 어떻게 법과 질서를 지키기를 바랄 수 있겠는가?

교육의 방향은 무엇보다도 먼저 인성을 함양하여 건전한 인격적 토대를 갖추게 한 후에 각자가 타고난 잠재적 재능을 계발하여 자기의 발전과 행복을 추구하게 하는 동시에 사회발전에도 기여하는 일꾼을 양성하는 데 있다. 남을 비판하기 전에 먼저 자기의 분수를 가지고 자기가 해야 할 일부터 챙기고 실천하는 체질을 몸에 배게 해야 한다. 그래야 국제화 시대에 맞는 생존전략으로서의 교육의 올바른 방향이 잡힐 것이다.

미국의 경우, 아무리 시험성적이 우수하더라도 재학시절에 사회 봉사활동이나, 협동정신을 길러주는 단체 활동을 하지 아니하였으면, 일류대학의 입학허가(Admission)를 받기가 어렵다. 우리나라의 각급학교의 교육현장에서도 이러한 좋은 제도를 하루속히 도입 실시해야할 것이다.

Ⅵ. 한국법치주의 정착을 위한 대책

국민의 반법치적 법의식과 반법치적 행태를 근본적으로 고치고 개선하기 위하여는 먼저 앞에서 본 “한국인의 법치에 둔감한 이유”를 정확하게 분석한 토대 위에서 그 방법을 찾아야 한다. 즉, 법치제도는 훌륭하게 만들어 놓고 현실운영은 왜 60년이나 따로 놀아 왔느냐 하는데서 그 해결의 길을 모색해야 한다. 그러한 의미에서 그 방법을 모색해보면 다음과 같은 다섯 가지 문제를 선결적으로 해결해야 한다고 생각된다.

1. 가정과 학교에서 개인주의ㆍ법치주의교육

첫째, 어릴 때부터 개인주의 사상과 법치주의 원리를 체득하게 하는 시민 사회의 가치관을 가정에서부터 가르쳐야 하며, 그 다음에 학교교육과 사회교육으로 계속 이어져야 할 것이다.

우선, 모든 인간은 태어날 때 각자 천부적인 재능(talent)과 행복추구권을 부여받았으므로 자기 재능을 계발하여 자기의 행복을 스스로 추구하되 각자의 행복추구활동은 다른 사람의 행복추구권을 서로 침해하지 않는 범위 내에서 보장된다는 것이다. 즉 모든 국민의 행복추구권을 헌법이 보장하지만 자기의 자유와 권리향유를 보호받기 위해서는 다른 사람의 행복추구권을 인정하고 또 침해해서는 안 된다는 것이다.

오늘날 우리들의 가정교육은 크게 반성하고 비판받아야 한다. 여유가 있는 가정에서는 자녀를 과잉보호하면서 출세지향적으로 양육하기 때문에 다른 사람들을 배려할 줄 모르는 극단적인 이기주의를 양산하고 있어 그들은 학교에서는 좋은 성적을 얻기 위하여, 그리고 사회에 나와서는 돈을 벌거나 출세하기 위하여 법치주의의 생명인 절차적 정의를 경시하거나 무시하는 처신을 하게 된다. 반대로 불우한 여건 하에 있는 가정에서는 자녀들을 과잉방임하거나 부모의 불운을 사회 탓으로 돌려 그들로 하여금 반사회적 정서와 편향적인 의식구조를 가지고 자라나게 하고 있다. 그래서 그들은 균형감각을 갖지 못한 채 자라나고 있으며, 이 사회 제도와 현상에 대하여 비뚤어진 시각으로 보며, 매사를 부정적으로 생각하기 일쑤다. 어느 쪽이나 균형을 잃고 정도를 벗어난 자녀교육으로서 올바른 법의식을 갖지 못한 문제아를 계속 양산･배출하고 있다는 점에서 중대하고 심각한 문제인 것이다.

요컨대 법은 사회적 동물로서 인간이 살아감에 있어 필연적으로 일어나고 있는 이해상충을 조절하고 해결함으로써 나와 너 그리고 전체를 보호하기 위하여 우리가 만든 틀이다. 즉, 법은 나와 우리 모두를 보호하고 우리 모두의 공동이익을 추구하고 실현하기 위하여, 우리가 만든 우리의 사회 계약이므로 우리 사회 전체의 안녕과 번영을 도모하고 보장하는 틀이라는 법의식을 갖도록 가정과 학교에서 가르쳐야 한다.

2. 법적 안정성과 예견가능성을 보장하는 법집행

둘째, 법의 생명이라고 할 수 있는 법적 안정성과 예견가능성(공정하고 투명한 집행)을 지도층부터 솔선수범하여 지키고 실현해야 한다. 흐르는 강의 윗물이 맑지 않으면 아랫물이 맑아지지 않는 것처럼, 공사영역의 지도층들이 공정하고 투명하게 법을 지키고 집행하지 않으면, 일반 대중이나 공사영역의 하위직 사람들은 지도층의 흠을 흉보면서 닮아가게 된다.

원래 우리 민족은 지도층이나 법을 두려워하였기 때문에 감히 범법행위를 하거나 공권력에 저항하지 못하는 순박한 사람들이었다. 따라서 건국초기부터 공사영역의 지도층들이 솔선수범하여 법을 준수하고 공정하고 투명하게 집행 운영하였더라면 일찍이 이 땅에는 1948년 입헌 민주헌법시행과 동시에 곧 법치주의가 정착되었을 것이다. 그러나 우리 사회지도층은 헌법제정이후 계속적으로 준법부재와 형평성을 상실한 법적용등 반법치적 행태를 반복적, 누적적으로 자행해왔다. 이와 같은 사회지도층의 계속적 반복적 준법부재와 법적용의 형평성 상실이 국민의 준법의식을 이완시키고 무력화시킨 가장 강력한 중화기재(中和機材)로 작용해왔다.

각종의 선거에 당선되기 위하여는 선거법을 위반하는 등 수단 방법을 가리지 않는 행위. 법은 누구에게나 공평하고 엄정하게 적용되어야 하는데, 때와 장소, 상대방에 따라 집행자의 임의로 편의적으로 집행하고 운영하는 불공정한 법집행. 특히 범법자에 대하여는 법이 규정하고 있는 제재와 처벌을 누구에게나 공평하고 투명하게 가해야 하는데, 그 시대의 소위 실세들이나 자기들의 지지세력 등에게는 이런 구실, 저런 명분을 내세워 예외적으로 처리한 사례가 많아 공정한 법운영에 대한 회의를 불러일으켰으며, 또 이미 확정된 판결은 그 판결내용대로 엄격하게 집행해야 하는데, 역대 대통령들의 사면권 행사가 자의적으로 행사되어 (사면제도의 취지에 어긋나는 오용ㆍ남용의 행위) 법의 공평성과 존엄성이 많이 훼손되었으므로 이런 상황 하에서는 많은 사람들의 준법정신이 희박해질 수밖에 없다.

그리고 민주화운동세력이 정권을 잡았던 최근 10여 년 동안에도 이와 비슷한 자의적이고 편의적인 법운영이 반복되어, 법치주의에 관한 한 오히려 후퇴했다는 비난을 받고 있는 것은 참으로 가슴아픈 일이다.

3. 반법치적 행태에 대한 책임추궁

셋째, 특히 국정운영의 책임을 맡고 있는 자들의 반법치행위(행태)에 대해서는 퇴임 후에도 끝까지 책임을 추궁하여 그러한 행위가 반복되지 않도록 견제하여야 한다. 국가를 운영한다는 것은 법치주의의 관점에서 보면 헌법의 정신과 규정내용을 구체화하는 작업과정이다. 따라서 모든 국정운영(행정작용이나 사법작용은 물론 정치(입법)작용도)은 헌법의 정신과 규정내용에 따라 해야 되고 그에 반하거나 그것을 벗어나는 행위는 허용될 수 없다.

따라서 모든 공직자는 누구를 막론하고 법에 의한 통제하에 있는 것이므로 공무원의 직무상 위법행위로 인한 손해배상책임은 대통령과 삼부요인이라도 그 예외가 될 수 없다는 것이 법치주의의 원리이다. 따라서 퇴임 후라도 그재직시의 위법행위에 대하여는 그 법적 책임을 소구(訴求)하여 끝까지 책임추궁을 하는 것이(재임 중에는 가사 헌법 제84조에 의해 형사소추면책이 되는 경우라도 민사책임은 소구해야 할 것이다) 관행으로 정착되어야 현실적으로 법치주의가 정착될 수 있을 것이다.

국회의원, 대통령, 장관 등 정책결정기관이라도 헌법과 법률이 부여한 권한의 범위 내에서만 활동할 수 있는 것이고 그 근거법규를 떠나서는 활동할 수 없다. 따라서 권한을 유월하거나 남용하거나 아예 법적 근거가 없이 권한을 함부로 행사하여 국가나 개인에게 손해(피해)를 입힌 경우에는 국가배상법에 의한 구상권행사 뿐 아니라 직접 국민 개개인이나 단체(회사포함)에 대하여도 배상책임을 인정하는 것은 법치주의원리상 당연한 것이다

그래야만 역대 대통령이 통치권행사라는 명분하에 행하던 초법적 정치행위나 위법행위를 통제하여 제왕적 대통령이라는 타이틀을 벗길 수 있고 위로부터 준법질서가 확립될 수 있다. 그렇게 되면 아래 기관이나 국민일반의 준법의식과 준법질서는 쉽게 확립될 수 있을 것이다.

4. 입법과정에서의 국민참여 보장

넷째, 입법과정에서 다소 시간이 걸리더라도 상당기간 공청회나 토론회 등을 개최하여 그 분야에 관심을 가지고 있는 사람들의 목소리를 들음으로써 다양한 형태로 공론을 참작 반영할 수 있는 국민참여의 기회를 보장해야 한다. 그래서 국민의 법에 대한 공감대(입법의 취지와 내용이 국민의 최대공약수를 대변하는 것이고, 그것은 자기와 사회를 보호해주는 안전망이라는 이해와 공감대)를 넓혀가야 한다. 그래야만 대다수 국민들이 준법의식, 즉 법은 개개인의 내재적 가치와 사회가치체계의 제도화라는 인식과 함께 “우리 법”이라는 공감대를 빨리 형성할 수 있게 된다.

더욱이 모든 국민의 관심과 이해가 걸린 쇠고기수입 협상과 같은 중요한 정책결정과정에서는 공론으로 그 이해득실을 충분히 따져서 국민의 정확한 이해와 판단을 전제로 하여 결정해야 한다. 큰 것을 얻기 위하여 작은 것을 양보한다는 정책목적을 실현하기 위하여 너무 성급하게 서두른 나머지 절차상의 정의를 경시한 잘못으로 오히려 정상적인 국정을 수행하기 어려운 정도의 혼란을 초래한 이번 사태는 바로 그 좋은 예가 될 것이다.

5. 법과 법치주의의 적극적 가치에 대한 새로운 인식

다섯째, 법의 소극적 기능과 가치(평화질서를 유지하여 약육강식을 방지하며 인권을 옹호하는 기능)뿐 아니라, 적극적 기능과 가치(국력의 신장과 쇠퇴를 좌우하는 틀 즉 가장 기본적인 사회자본)에 대한 올바른 법의식을 갖도록 계몽해야 한다.

종래에는 본래의 법의 기능과 법치주의 가치를 평화질서를 유지하고, 약육강식을 방지함으로서 국민의 기본적 인권을 옹호하는 소극적인 기능에 있다고 보았다. 그러나 최근에 와서는 이에서 한걸음 나아가 법의 기능과 법치주의의 가치를 현대사회의 민주화 다원화, 전문화의 Mechanism을 원활하게 작동시키는 무형의 인프라(intangible infrastructure)로서의 기능과 가치를 갖고 있는 가장 중요한 사회자본이라는 평가가 지배적이다.

즉, 좋은 법이 만든 시스템과 그의 합리적인 운용은 개개인의 잠재력과 창의력을 유도, 발휘케 하여 개개 국민의 행복추구권을 실효성있게 보장하며 나아가 개개인의 최대한의 창의력 발휘는 국력신장의 시너지효과로 귀일케 한다고 본다. 따라서 올바른 내용의 법치제도의 확립과 그 합리적이고 원활한 운영은 개개인의 삶의 질의 향상과 행복추구권의 보장은 물론 사회 전체의 성장발전과 국력신장을 촉진하는 틀로서의 존재가치와 기능 즉 선진사회로 가는 절대적인 필요조건이라는 것이다. 이 점에 대한 국민의 깨우침을 통하여 준법의식의 향상과 생활화를 위하여 거국민적인 준법운동(법치주의 생활화)이 시급하다. (매경과 법무부뿐만 아니라 좀 더 많은 국민들과 폭넓은 민간단체 등과 협동하여 거국민적 계몽운동을 전개해야 한다)

민주화된 정치, 국제화된 경제, 국민소득 2만 불 OECD가맹국 수준의 (시민사회화된) 국민들에게는 rule of law의 법치질서 확립이 절대적 필수조건이다.

ⅦI. 여 론 (餘論)

건국 후 60년 동안 우리가 이룩한 경이적인 경제발전과 민주정치발전에도 불구하고 법치주의가 제대로 정착되지 못하고 사회 전 영역에 반법치적 행태가 만연되어 있으므로 말미암아 개개의 국민의 공ㆍ사생활이 아직 안정되지 못하고 불안한 상태에 있고, 2만 불 국민소득의 수준에 상응하는 삶의 질을 향유하지 못하고 있으며 나아가 그로 인한 폐해는 국부창출의 원동력인 사회자본(social capital)을 크게 잠식함으로써 국가경쟁력을 저하시키고 경제성장의 둔화를 초래하고 있다. 특히 최근 미국산 쇠고기사건이 보여주는 혼란은 그동안 우리정부나 국민들이 법치주의의 생명인 절차적 정의를 경시한 후유증이 얼마나 심각한 불신사회로 우리를 전락시켰는지 그리고 한번 불신사회로 떨어지면 다시 신뢰를 회복하는 것이 얼마나 어려운 것인지를 여실히 보여주는 뼈아픈 교훈이다.

그러나 아무리 광장에서 외치는 그들의 주장이 옳다하더라도 광장민주주의의 기능은 국가의 기본적 법질서인 대의정치의 결함을 보완할 수 있을 뿐 대체 할 수는 없다는 스스로의 한계와 분수를 지켜야 한다. 그렇지 않으면, 우리 사회는 무법천지의 혼란에 빠져 약육강식이 판을 치게 되어 그것은 당초의 의도와는 달리 우리사회를 위한 선(善)이아니라 독(毒)이 될 것이기 때문이다.

더욱이 지금 시행되는 집회시위에 관한 법률이나 기타 모든 관계법들은 소위 민주화 이후에 민주화된 정권에서 민주주의체제를 보호유지하기 위하여 우리 국민총의로 만든 법률이므로 그 법을 위반하는 것은 바로 국민의 뜻에 반하는 것이요, 결국은 자기가 만든 법을 자기가 위반하는 자기부정이다.

환언하면 법은 형식적으로 보면 전체 국민이 합의한 약속이며 내용적으로 보면 법이 담고 있는 내용은 미리 합의해둔 공익(국익)이므로 법을 위반하는 것은 자기가 한 약속을 지키지 않는 것인 동시에 미리 합의해둔 국익을 훼손하는 것이다. 따라서 이러한 반법치적 행태를 바로잡지 아니하고 그대로 방임하면 우리가 어렵게 얻은 귀중한 민주주의 사회공동체가 훼손 될 것이다. 왜냐하면 법을 안 지키는 행태가 타성화 되고 일반화 되어 준법정신이 이완되고, 실종되면 사람들은 법과 제도는 물론 정부가 하는 일을 잘 믿지 않게 될 뿐 아니라 나아가 사적영역에서 자기들끼리 한 약속도잘 지키지 않는 풍조가 생겨 서로가 서로를 믿지 못하는 무서울 불신사회로 전락될 것이기 때문이다.

따라서 법을 위반하는 것은 하늘보고 침 뱉기이며 도끼로 자기 발등 찍는 것과 같다. 문제는 이러한 원리를 제대로 알아야 하고 또 알면 아는 것을 실천해야 한다는 데 있다.

많은 국민들이 아직도 이러한 법치주의의 의미와 중요성을 제대로 터득하지 못하고 있으며, 또 아는 사람들도 막상 자기가 구체적인 Conflict의 당사자가 되면, 솔선수범하여 실천하지 않는다.

사실 법을 지키고 따르는 것은 당장은 자기제약을 받는다는 것을 의미하므로 소아적인 이기주의자의 입장에서 보면 우선 귀찮은 것이고, 자기가 손해를 본다는 느낌이 들게 되어있다.

그러나 이러한 계산은 소아적인 소탐대실의 전형이며, 선진화 사회로 가고자하는 성숙한 시민의 자세가 아니다. 왜냐하면, 우리가 법을 지키고 따름으로써 지금 당장 느끼는 그 제약과 손해는 우리가 앞으로 더 큰 자유와 이익을 얻기 위하여 스스로 선택한 취대사소(取大舍小)이기 때문이다.

우리가 함께 사는 사회의 기본질서를 확립하는 일에 여냐, 야냐, 보수냐, 진보냐, 가난한자냐, 부자냐에 따른 차이가 있을 수 없으며 대한민국국민의 한사람인 이상 이 기본원칙만은 달리할 수도 없으며 달리 해서도 안 될 것이다.

우리 국민 모두가 그토록 원하며 오랜 세월 싸워서 얻은 민주주의를 우리 사회에 확실히 정착시키려면, 반드시 법치주의가 동반하여 정착되어야하며 법치주의가 무너지면, 이미 이루어놓은 민주주의도 무너진다는 것을 알아야 한다. 왜냐하면 법치주의는 민주주의를 담고 지켜주는 틀인 동시에 그것을 실현시켜주는  유일한 길(절차와 방법)이기 때문이다.