“건국60년 우리는 어디로 가고 있는가”

건국 60주년에 돌아본 한국 외교

白珍鉉

(서울대학교 국제대학원)

요  약

건국 60주년을 맞는 지금 우리를 둘러싼 국제환경은 큰 전환점을 맞고 있다.  1948년 건국 이후 약 40여년에 걸친 양극구조와 냉전종식 이후 초강대국 미국의 단극체제를 거쳐 세계는 이제 보다 다극화되고 유동적인 새로운 질서로 접어들고 있다.  한국외교는 이러한 전환기를 맞아 국제질서 변화를 정확히 이해하고 적극적으로 대응해야 한다.  한국외교는 과거의 패러다임에 벗어나고, 대북정책의 부담으로부터 보다 자유로워져야 하며, 제로섬적 성과를 기대하는 여론에 휘둘려서는 안된다.  현재 한국외교가 당면한 가장 시급한 과제는 한미동맹을 세계화하고, 대북정책과 외교정책의 관계를 재설정하며, 한국외교를 본격적으로 세계화․다변화․다원화시키는 것이다. 한국외교는 과거사에서 기인하는 피해의식에서 벗어나 자신감과 비전을 가지고 건국 이후 우리가 이룩한 경제적 성취에 걸맞은 외교적 성취를 이루어야 한다.  대북정책에 있어서도 우리는 현상유지 위주의 냉전 패러다임에서 벗어나 보다 자신감을 가지고 북한의 긍정적 변화를 유도해야 한다.  남북대화를 추진하되 대화의 효용과 한계를 정확히 인식하여 이에 대한 과도한 투자를 지양하고 국제공조를 병행해야 한다.  경직된 군사체제인 북한의 성격을 감안, 북한의 붕괴 가능성에 대한 대처도 소홀히 해서는 안된다.  분단 60년이 지난 지금 한반도에는 두 개의 완전히 다른 세계가 존재하고 있다.  한국의 성취와 북한의 실패라는 빛과 그림자와 같은 극단적인 대조는 한 국가의 운명을 좌우하는데 올바른 비전과 체제. 그리고 정책이 얼마나 결정적인 역할을 하는지를 더 이상의 설명이 필요 없을 정도로 명확하게 보여주고 있다.  지난 60년 우리는 경제적 번영을 이룩하고 정치적 자유를 쟁취하였다.  이제 우리 앞에 놓인 과제는 한반도 전체가, 그리고 한민족 전체가 이러한 자유와 번영을 함께 누릴 수 있도록 하는 것이다.

1. 머리말: 동맹의 시대에서 외교의 시대로

건국 60주년을 맞은 지금 국제질서는 근본적으로 변모하고 있다.  40여년에 걸친 냉전시대의 양극구조는 사회주의권의 붕괴로 와해되었고, 이후 약 20년에 걸친 미국 중심의 단극체제도 퇴조하고 있다.  국제사회에서 힘은 점차 분산되고 국제관계는 한층 유동적이고 복잡해졌다.  한국의 위상도 60년 전과 비교하면 상상할 수 없을 정도로 달라졌다.  국제사회의 도움 없이는 독립도 생존도 어려웠던 우리가 이제는 세계 13위의 경제 강국으로 부상했다.  한반도는 여전히 분단되어 있지만 한국의 위상과 영향력은 분단의 속박으로부터 사실상 자유로워졌다고 볼 수 있다.  이러한 국제질서와 한국의 위상의 근본적 변화는 한국 외교에도 적지 않은 생각거리를 제공하고 있다.

돌이켜보면 지난 60년 한국외교의 최대과제는 건국과 전쟁, 분단과 냉전의 와중에서 신생 대한민국의 생존을 확보하는 것이었다.  한미동맹은 한국의 생존외교의 중추이자 상징이었다.  냉전기간 한국외교의 지평은 좁았고 선택의 여지도 많지 않았다.  한미동맹은 한국의 안보를 지키고 번영을 창출하는데 필요조건인 동시에 충분조건이었다.  그러나 냉전종식 이후, 한국외교의 반경이 확대되면서 선택의 폭도 넓어졌다.  한국외교의 다변화는 동시에 적지 않은 혼란을 수반했다.  특히 지난 10년, 동맹과 자주, 전통우방과 새로운 우방, 민족공조와 국제공조를 놓고 마찰과 갈등이 끊임없이 이어졌다.  한국외교의 나갈 길에 대한 과거의 컨센서스는 사라지고 외교도 이념갈등의 거센 파도에 밀려 표류하기도 하였다.

건국 60주년을 맞은 지금 우리는 이제 과도기의 혼선에 종지부를 찍고 한국외교의 새로운 방향을 모색하고 이에 대한 컨센서스를 만들어가야 한다. 한미동맹은 앞으로도 중요하지만 동맹만 유지하면 모든 것이 해결되던 시대는 지났다.  동맹 자체도 근본적으로 변하지 않고는 유지하기조차 어려워졌다.  다극화, 다원화된 국제질서 하에서 어느 한 국가에만 의존하는 단순한 외교로는 더 이상 우리의 국익을 극대화할 수 없다.  이제 우리는 외교의 지평과 외연을 본격적으로 확장하되 분명한 목표의식과 보다 정교한 전략을 구사해야 한다.  우리 외교의 목표는 여전히 한국의 안보, 번영, 자율성 확보이지만 이를 추진하는 전략과 사고는 변화한 국제환경에 걸맞게 근본적으로 달라져야 한다.  이제 우리는 건국 60주년 만에 본격적인 외교의 시대를 맞게 되었으며 한국외교는 지난 60년의 동맹외교에서 글로벌 외교로 본격적인 패러다임 전환을 해야 한다.  이것이 변화한 국제환경에서 우리의 국익을 극대화할 수 있기 때문이다.

건국 60년은 다른 한편 분단 60년에 해당되기도 한다.  분단 60주년을 맞은 지금 국제질서 뿐 아니라 한반도를 둘러싼 내외환경도 근본적으로 변했다.  과거 냉전시대 북한문제는 거의 전적으로 북한의 군사적․정치적 위협의 억제였다.  물론 지금도 북한의 위협은 계속되고 있지만 동시에 북한의 체제위기에 따른 각종 위험도 심각해지고 있다.  이와 함께 민주화의 진전에 따라 우리 사회 내에서 북한을 보는 시각도 대단히 다양해졌고 특히 지난 10년 대북정책을 두고 남남갈등이라는 큰 홍역을 앓기도 하였다.  한반도 대내외 환경의 급변은 대북정책 추진에도 엄청난 혼선과 갈등을 초래한 셈이다.  이제는 단순히 보수냐 진보냐 하는 식의 단순한 이분법적 사고로는 오늘의 복잡한 남북관계의 현실을 제대로 풀어나갈 수 없다.  우리는 변화한 현실을 제대로 읽고 보다 정교한 전략을 통해 한반도의 현재와 미래를 헤쳐 나가야 한다.  또 외교정책과 마찬가지로 대북정책에 대해서도 새로운 방향을 모색하고 이에 대한 국민적 합의를 도출하기 위해 노력해야 한다.

이 글은 건국 60주년을 맞아 한국외교가 당면한 문제점을 짚어보고 향후 방향을 모색해 보기 위한 것이다.  이와 함께 지난 60년 한국외교에 가장 큰 영향을 미친 북한과 관계를 되돌아보고 앞으로 남북관계와 대북정책을 어떻게 해나가야 할 것인지에 대해서도 별도로 생각해보고자 한다.

2. 국제질서의 변화와 한국외교의 문제점

Fareed Zakaria는 최근 그의 저서 “The Post-American World"에서 냉전 종식 이후 미국이 유일한 초강대국으로 독주하던 시대는 끝났다고 전망했다.  미국이 당장 급격히 쇠퇴하지는 않을 것이고 앞으로도 주도적인 국가로 남겠지만 미국 외에 유럽, 아시아 등 나머지 국가들(Rest)이 부상함에 따라 세계는 보다 다극화되고 일방주의보다는 협력과 조정의 중요성은 향후 더욱 커질 것으로 보았다.  테러리즘, 기후변화, 에너지 안보, 개발 등 오늘의 세계가 당면하고 있는 큰 도전들에 대해 어느 한 국가나 소수의 국가의 노력만으로는 효과적으로 대처하기 어려우며 다수 국가의 긴밀한 협력과 공동의 노력은 문제해결에 필수불가결하다.

Richard Haas도 최근 Foreign Affairs 기고문 “The Age of Nonpolarity"에서 21세기 국제질서를  “無極”체제(non-polarity)로 규정하였다.  즉 세계는 더 이상 한 국가, 또는 두 개의 국가, 심지어 다수의 국가에 의해서도 주도되지 않을 만큼 힘이 다양하고 복잡하게 분산되었다는 것이다.  국제관계에서 국가는 더 이상 유일한 행위자가 아니며 위(국제기구 등), 아래(테러단체 등), 옆(NGO 등)의 다양한 행위자들로부터 도전받고 있다.  極이 존재한다고 보기 어려울 정도로 힘이 분산된 세계에서 위협은 보다 예측하기 어렵게 되었고 위협에 대한 대처도 유연하고 신축적이지 않으면 효과적이기 어렵다.  이런 점에서 명확한 위협을 전제로 하는 경직된 동맹의 가치는 감소할 수밖에 없으며 순발력 있는 외교와 사안에 따른 연대 구축(coalition-building)의 중요성이 더욱 커질 것으로 전망하였다.

우리 외교를 둘러싼 국제환경이 급변하고 있다.  지난 60년 세계는 미소 양극체제를 경험하였고 이어 미국이라는 초강대국의 단극시대를 겪었다.  지금 전개되는 국제질서가 다극체제인지 무극체제인지 알 수는 없으나 지금까지와는 분명히 차별화되는 환경이라고 할 수 있다.  이러한 환경변화는 지난 60년 한국외교의 초석을 이루었던 핵심 개념이나 전략, 그리고 우선순위에 대한 깊은 성찰을 요한다.  우리외교가 전환기를 맞아 과연 얼마나 진지한 자기성찰을 하고 있으며 기민하게 대응하고 있는지 생각해보아야 한다.  이와 관련, 현재의 한국외교의 문제점 몇 가지를 지적해본다.

가. 舊 패러다임의 족쇄

첫째, 한국외교는 시대변화에 앞서 가기보다는 과거의 패러다임에 사로잡혀 있는 경우를 종종 불 수 있다.  이러한 과거 패러다임은 한국외교의 창의적 발전을 저해하는 족쇄가 될 수 있다.  가령 한미동맹을 둘러싼 최근의 논란을 보자.  일각에서는 한미동맹을 한국의 자주를 가로막는 걸림돌로서 극복해야 할 대상으로 보는가 하면, 다른 일각에서는 어떤 상황에서도 손댈 수 없는 불가침의 영역으로 보고 과거 훼손된 부분을 즉각 시정해서 "좋았던 옛 시절(good old days)"로 복원해야 한다고 주장한다.  그러나 이런 식의 극단론들은 현실적이지도 바람직하지도 않다.  한미동맹은 과거 뿐 아니라 앞으로도 한국의 안보와 번영에 대단히 중요한 역할을 할 것으로 기대되지만 그렇다고 해서 현재 형태의 한미동맹이 신성불가침한 것은 아니다.  반대로 한미동맹을 미래에도 지탱하기 위해서라도 동맹은 근본적으로 변해야 한다.  과거의 목표, 방식, 형태로는 동맹의 유지 자체도 어려워진다.  한미동맹에 대한 모험적 사고도 문제지만 과거 지향적 시각도 전혀 도움이 되지 않는다.  지금 필요한 것은 자주냐 동맹이냐 하는 식의 단선적이고 이분법적 시각에서 벗어나 변화한 전략 환경에 걸맞도록 한미동맹을 정교하게 재정의하고 이에 대해 새로운 국민적 합의를 만들어내는 일이다.

한국외교의 핵심이라고 하는 4강 외교에 대해서도 사고의 전환이 필요하다.  4강외교는 냉전종식 이후 한국외교가 소련․중국과 수교를 통해 외연을 넓히면서 우리외교의 가장 중요한 무대로 떠올랐다.  한반도의 평화와 안정을 위해서, 또 언젠가는 닥칠 통일에 대비하기 위해서도 한반도를 둘러싼 미․일․중․러의 협조와 지원이 필수적인 만큼 4강 외교의 중요성을 결코 과소평가할 수 없다.  그러나 4강이라는 개념은 한국외교의 범주(perimeter)를 과도하게 구속하고 우선순위를 왜곡시키는 부작용을 초래할 수 있음을 유의해야 한다.  가령 4강외교를 강조하다보면 세계 최대의 경제권인 유럽연합(EU)의 중요성은 상대적으로 과소평가되고 이는 한국외교의 발전을 저해하는 족쇄가 될 수 있다.  또 4강 외교가 함축하는 피해의식과 수동적․방어적 자세는 한국외교의 창의성과 진취성을 제약하고 우리의 선택을 위축시킬 수 있다.  우리가 처한 전략 환경을 한반도가 4강에 둘러싸여 있다는 식으로 성격 규정하는 것은 그 자체로도 정확하지 않을 뿐 아니라 잘못된 성격 규정은 더 나아가 잘못된 대응을 초래할 수 있다는 점에서도 바람직하지 않다.  우리는 미국과 동맹을 유지하고 있으며 한미동맹은 한반도의 평화 뿐 아니라 동북아의 세력균형과 안정 유지에도 중요한 역할을 하고 있는 것이 동북아 전략환경에 대한 보다 정확한 성격 규정일 것이다.

한국 외교가 시대착오적이거나 왜곡된 패러다임이나 개념에 묶여서는 안된다.  우리외교는 현실을 보다 정확하게 읽을 줄 알아야 하고 지적으로 한층 성숙해져야 한다.  이런 기본개념이나 패러다임은 한국외교의 지적 기반을 제공하기 때문에 이에 대한 성찰을 결코 과소평가하거나 소홀히 해서는 안된다.

나. 대북정책의 暗影

우리에게 있어서 북한문제는 피할 수 없는 숙명이다.  북한의 위협에 대처하는 문제에서부터 북한의 경제난과 인권문제, 그리고 인도적 지원 문제 등은 우리가 결코 외면하거나 회피할 수 없는 문제다.  그렇기 때문에 한국외교에 있어서도 북한이 차지하는 비중이 압도적으로 높은 것은 그다지 놀랄 일은 아니다.  한반도에 평화를 정착하고 남북관계를 개선하는 문제는 항상 우리외교의 최우선 과제였다.  그럼에도 불구하고 북한문제에 대한 지나친 집착은 한국외교의 발전을 가로막는 가장 큰 걸림돌이 될 수 있다는 사실을 유념해야 한다.  과거 냉전시대 한국의 외교는 상당부분 북한과 체제경쟁의 연장선상에서 수행되었다.  이 과정에서 한국외교의 소중한 자원이 과도한 소모전에 허비되기도 하였다.  반면 지난 10년 남북관계는 상당히 개선되었지만 북한문제는 또 다른 방식으로 한국외교에 큰 부담으로 작용하였다.  특히 지난 10년 남북화해와 협력을 대외정책의 최우선 과제로 추진함에 따라 외교가 때때로 특정 대북정책을 홍보하거나 옹호하기 위한 수단으로 전락하기도 하였다.  즉 외교정책이 대북정책의 종속변수가 되어버린 것이다.  남북관계 개선은 중요한 과제임에 틀림없지만 때대로 실질적이고 지속적인 관계개선보다는 일회성, 전시성, 가시적 성과에 집착하여 중요한 외교자산을 허비하는 경우도 적지 않았다.  남북관계를 이유로 외교정책의 본격적인 방향 전환이 계속 미루어지기도 하였다.  한국외교가 북한 요인으로 인해 그 잠재력을 제대로 발휘하지 못하는 일이 계속되어서는 안된다.  이명박 정부는 이러한 문제점을 직시하고 한 때 통일부를 폐지하고 기존의 통일부 업무를 외교부 산하에 두는 방식의 정부조직 개편까지 추진하였다.  이명박 정부의 출범으로 외교를 왜곡시키고 큰 부담을 주는 방식의 대북정책 추진이 개선될 것인지 지켜볼 일이다.

다. 민주화와 여론의 딜레마

과거에는 외교는 대체로 외교관과 전문가의 영역이었다.  그러나 사회가 민주화될수록, 또 대외정책과 국내정책의 명확한 구분이 어려워질수록 외교도 점차 국민전체의 관심사가 되었다.  국민의 알권리를 충족시키기 위해 언론은 각종 외교현안들을 즉각적으로, 때로는 단순화시켜 국민에게 전한다.  그러나 문제는 일반 국민들이 복잡한 외교현안을 정확히 알 수도 없으며 외교협상의 특성이나 속성을 충분히 이해할 수도 없다.  특히 우리나라의 경우, 많은 국민들은 외교협상을 마치 운동경기처럼 한쪽이 이기고 다른 쪽은 지는 제로섬 게임으로 인식하거나, 단기적이고 가시적인 성과에 집착하는 경향이 있다.  그러나 외교는 항복을 추구하는 것이 아니라 타협을 통해 상호이익의 합치점을 찾는 것이다.  외교에서는 가시적이고 단기적인 이익을 좇기보다는 장기적으로 우호관계를 돈독히 하고 국제적 신뢰를 쌓는 것이 중요하다.  민주주의 하에서는 여론의 뒷받침을 못 받는 외교는 실패하고 만다.  그러나 외교가 여론에 휘둘리면 이 과정에서 중요한 국익이 손상될 수 있다.  이러한 딜레마는 물론 외교관이 나서서 풀 수 있는 문제는 아니다.  정치적 리더십과 언론의 책임 있는 보도자세가 중요하다.  그러나 민주화와 여론정치의 시대에 국민에게 외교현안을 이해하기 쉽게 전달하고 국민을 설득하는 노력의 중요성을 정확히 인식해야 한다.  외교가 대외관계만을 다루면 되던 시대는 지났다.  외교의 성패가 대외협상 보다는 대내 설득에 달려있는 경우가 더욱 많아졌다.  그럼에도 불구하고 우리 외교는 아직 이러한 현실에 대한 인식도 부족하고 대처도 미흡하다.

이상에서 현재 한국외교가 당면하고 있는 문제점을 지적하였다.  물론 이 밖에도 여러 가지 문제점이 있지만 건국 60주년이라는 큰 맥락에서 볼 때 위에서 언급한 세 가지가 가장 절실한 문제가 아닌가 생각한다.  따지고 보면 이러한 문제점들은 지난 60년 동안 한국사회가 겪고 이룩한 엄청난 변화와 성취에서 기인하는 것이다.  한국은 그동안 비약적으로 국력이 증대하고 위상이 제고되었지만 여전히 낡은 옷, 몸에 끼는 옷을 입고 있는 것은 아닌가?  새 술은 새 부대에 담아야 하고 어른이 되면 어린아이의 옷이나 행동, 말버릇은 벗어야 하듯이 한국외교도 변화한 환경과 위상에 걸맞도록 끊임없이 쇄신하고 혁신해야 한다.

3. 한국외교의 주요 과제

그렇다면 건국 60주년을 맞아 한국외교가 추구해야 할 가장 중요한 쇄신과 혁신은 과연 무엇인가.  한국외교가 풀어나가야 할 가장 시급한 과제는 무엇인가.  여기서는 구체적, 운용적 과제보다는 21세기의 다극화, 다원화, 복합화 된 국제환경에서 한국외교가 나가야 할 큰 방향과 관련된 세 가지 쇄신 과제를 제시하고자 한다.

가. 한미동맹의 세계화: 전략동맹

지난 60년 한국외교의 가장 중요한 축이 한미동맹이었다는데 이의를 제기할 사람은 많지 않을 것이다.  한미동맹은 비슷한 시기에 출범한 북대서양조약기구(NATO)나 미일동맹과 마찬가지로 냉전의 산물이었다.  소련 공산주의의 확산과 위협에 대처하기 위해 미국은 유럽과 아시아 등 전 세계에 걸쳐 동맹 체제를 구축하였다.  한반도에서 직접적인 위협은 북한이었지만 한미동맹이 궁극적으로 대처하고자 했던 것은 세계 공산주의의 확산 위협이었다.  따라서 공산주의의 몰락과 동서냉전의 종식은 이러한 동맹체제의 기본전제를 허물고 그 존재이유에 대한 근본적 의문을 제기하기에 충분하였다.  1990년대는 이러한 질문에 대한 답을 찾는 시기였다.  NATO와 미일동맹은 진지한 논의를 거쳐 이에 대한 답을 찾았지만 한미동맹은 그렇지 못했다.  북한이 위협이 계속되고 있는 것도 이유이지만 동맹의 미래에 대한 뚜렷한 비전도 없었다.  이명박 정부의 출범 이후에야 양국은 한미동맹을 21세기 전략동맹으로 발전시키기로 합의했지만 그 속에 담을 구체적 내용은 여전히 분명하지 않다.

한미동맹은 앞으로도 계속 유지하는 것이 한국의 국익에 부합하지만 그 내용이나 형식은 근본적으로 변해야 한다.  북한의 위협은 여전히 계속되고 있지만 북한만을 겨냥한 동맹은 더 이상 지탱하기 어렵다.  한미동맹은 북한 위협의 억제와 동시에 동북아와 아태지역의 평화와 안정유지를 주요 목표로 설정하는 등, 한반도 중심의 동맹에서 보다 전략적인 동맹으로 발전해나가야 한다.  전략동맹을 통한 역할 확대는 한미동맹이 유지될 수 있는 거의 유일한 현실적 대안인 동시에 향후 한국이 본격적으로 추진해야할 글로벌 외교에도 부합한다.

문제는 이러한 동맹의 세계화를  구체화하고, 또 이에 대한 국민의 지지를 확보하고 새로운 컨센서스를 형성하는 일이다.  전략동맹이 한미동맹이 장기적으로 지탱할 수 있는 유일한 비전이라고 해도 이를 구체화하거나 이에 대한 국민적 지지를 확보하는 일은 결코 쉽지 않다.  가령, 북대서양조약기구(NATO)도 이미 1990년대 동맹의 세계화에 합의하고 이런 목표를 향해 꾸준히 동맹을 재조정해왔지만 최근 아프가니스탄 파병에서도 드러났듯이 실제 운용 과정에서 회원국 간 심각한 입장 차이와 갈등을 노정하고 있다.  “악마는 구체적 내용에 있다”는 속담처럼 비전을 현실에 적용하는 과정에 여러 가지 어려운 도전이 있음을 유념해야 한다.  마찬가지로 한미동맹이라면 국민들이 무조건 지지하던 시대는 이미 지났다.  전략동맹은 과거 냉전시대처럼 미국이 한국의 안전을 일방적으로 지켜주던 후견인-피후견인(patron-client) 형태의 비대칭적 동맹이 아니라 양국이 서로의 필요와 요구를 충족시켜주는 보다 대등하고 대칭적인 형태의 동맹이다.  그런 만큼 동맹의 유지에 우리가 부담해야 할 책무도 늘어 날 수밖에 없다.  이러한 동맹의 필요성을 국민에게 납득시키는 일은 결코 쉬운 일은 아니지만, 국민적 지지의 뒷받침이 없는 동맹은 결코 장기적으로 지속될 수 없기 때문에 정부는 반드시 해내야 한다.

나. 대북정책과 외교정책의 관계 재정립

남북관계를 개선하여 한반도에 평화를 정착하고 궁극적으로 통일의 기초를 닦는 것은 우리의 가장 중요한 목표임에 분명하다.  그러나 남북관계를 개선하겠다고 해서 북한에 대화를 간청하거나 일방적 지원을 통해 우리의 호의(goodwill)를 보임으로써 북한의 긍정적 호응을 기대하는 것이 과연 효과적인 전략인지 생각해 보아야 한다.  더구나 때때로 동맹국이나 우방국과 관계를 손상시키거나 경색시키면서까지 남북관계에 매달리는 것이 우리의 국익에 부합하는지 의문이다.  그동안의 경험을 놓고 볼 때, 이런 식의 접근방식은 북한에 휘둘리고 이용만 당했지 남북관계의 실질적 개선에는 큰 도움이 되지 못했다.  또 이 과정에서 동맹국이나 우방국과 마찰과 충돌을 겪는 등의 부작용도 적지 않았다.

이제는 대북정책과 외교정책의 관계를 재정립할 필요가 있다.  어느 정책이 우선해야 한다는 식으로 생각할 필요는 없지만 외교는 분단이나 북한문제로부터 보다 자유로워질 필요가 있다.  외교의 지평을 넓히고 외교적 자산을 축적함으로써 간접적으로 또 점진적으로 남북관계를 우리가 원하는 방향으로 이끌어갈 수 있도록 하는 전략이 필요하다.  이런 점에서 남북관계 개선을 위해 북한에 매달리거나 가시적․전시성 행사에 우리의 외교자원을 쏟아 붓기보다는 여유를 가지고 국제사회에 보다 적극적으로 기여하고 공헌함으로써 한국의 전반적으로 위상을 정립하고 영향력을 제고하는 것이 우리의 현실적인 국익 뿐 아니라 궁극적으로 남북관계의 개선에도 기여할 수 있음을 알아야 한다.  통일을 오래도록 외쳐온 남북한은 아직도 분단 상태를 벗어나지 못한 반면 조용히 주변국과 관계를 개선하고 우호를 돈독히 하였던 독일은 벌써 통일을 이루었다는 역설에서 우리는 교훈을 찾아야 한다.  한반도의 평화와 궁극적 통일은 상당부분 우리가 주변국과 얼마나 신뢰를 쌓고 협력을 긴밀히 하느냐에 달려 있다.

남북관계에 있어서도 북한의 선의나 신의 또는 동포애에 기대를 걸기보다는 이해관계를 기반으로 정책을 수립하고 추진해야 한다.  북한으로 하여금 남북대화에 나서는 것이, 또 합의를 지키고 도발과 호전적 행동을 자제하는 것이 그들의 이익에 부합한다는 것을 명확히 인식할 수 있는 구조를 만드는 것이 중요하다.  이러한 이익의 구조가 만들어졌을 때 남북관계는 더 이상 북한의 변덕이나 책략에 좌우되지 않고 보다 호혜적인 관계로 정착될 수 있다.  우리의 외교는 이러한 구조를 남북한 사이 뿐 아니라 국제적으로 정착시키는데 주력해야 한다.  한국이 한반도와 동북아를 넘어 외교의 반경을 확대하고 국제적 역할을 강화함으로써 남북한 관계를 풀어나가는데 보다 유리하고 강력한 입지를 확보할 수 있다는 점을 유념해야 한다.

다. 외교의 세계화․다변화․다원화

21세기의 다극화된 국제질서 하에서 이제 우리는 한 국가에만 의존하는 전략에서 과감히 탈피해야 한다.  한국외교는 적극적으로 세계로 나가야 하며, 세계를 위협하는 다양한 글로벌 이슈의 해결에 적극 참여해야 할 뿐 아니라 이 시대의 보편적 가치의 확산에 능동적으로 공헌해야 한다.  이는 단순히 도덕적, 이상주의적 차원의 요구가 아니라 국제관계에서 그 어느 때보다 힘이 분산되고 국제사회의 주요한 의사결정이 한 국가나 소수의 국가를 통해서가 아니라 다수의 국가가 참여하는 다양한 레짐을 통해 내려지는 현실을 감안할 때 가장 현실주의적인 선택이기도 하다.

이와 함께 21세기 국제질서의 핵심원리로 등장한 다자주의에 대한 깊은 성찰이 필요하다.  그동안 우리는 외교의 세계화․다변화․다원화에 대해 말은 많이 했지만 실제 행동은 따라가지 못했다.  특히 지난 10년 동안 우리외교는 우선순위나 반경이 오히려 좁아지는 등, 이 점에 있어 오히려 후퇴했다고 해도 과언이 아니다.  이제 우리는 구호가 아닌 행동, 공약보다는 실천을 해야 할 때이다.  유엔을 비롯한 국제기구에 적극적으로 참여하고 평화유지활동을 비롯한 각종 국제 활동에 인적․물적․지적 기여를 제고해야 한다.  다자외교의 역량을 획기적으로 강화해야 한다.  그러나 외교의 다변화라고 해서 아무런 전략도 없이 전방위로 진출한다거나 다원화라고 해서 우리의 능력에 대한 고려도 없이 모든 글로벌 이슈의 해결에 개입해야 하는 것은 아니다.  분명한 목표의식과 전략이 뒷받침된 다변화와 다원화 외교만이 우리의 국익을 극대화할 수 있음은 물론이다.

이와 함께 우리의 외교 시스템과 인력충원 등도 이러한 방향에 부합하도록 근본적으로 재편해야 한다.  글로벌 외교의 시대에 동맹만 유지하면 충분했던 시대의 시스템과 인력 규모와 구조로는 발전은커녕 현상유지도 어렵다.  그러나 무엇보다도 중요한 것은 한국의 운명에 있어 외교가 얼마나 중요한가를 자각하는 것이다.  역사적으로 고립되고 문화적으로도 다양성이 상대적으로 결여된 우리에게 있어 외교는 여전히 생소한 영역이며 그 중요성에 대한 인식이 낮다.  특히 민주화 시대의 외교는 전문 외교관의 독점 영역이 아니며 여론이 중요한 역할을 한다.  그러나 외교에 대한 국민의 인식은 대단히 피상적이고 때로는 왜곡되기도 하며, 우리의 심리 저변에는 민족주의적 정서가 뿌리 깊게 깔려있다.  우리가 본격적인 외교의 시대를 펼치기 위해서는 단순히 외교 인력을 보강하고 외교시스템을 업그레이드 하는 것만으로는 부족하다.  국민전체가 보다 개방화되고 국제화되어야 하며, 외교의 중요성에 대한 인식이 제고되어야 한다.  이는 물론 단기간에 할 수는 없는 과제다.  과거 김영삼 정부는 닥쳐오는 글로벌리제이션의 큰 파도에 제대로 대응하기 위해서 우리사회의 국제화와 세계화를 추진하였다.  김영삼 정부의 세계화 추진에 대한 평가는 엇갈리지만 한국이 처한 환경을 고려하면 이는 분명히 올바른 방향 선택이며 지금 우리에게 절실하게 필요한 것은 바로 이 방향으로 꾸준하게 나가는 것이다.

이상에서 한국외교가 앞으로 추진해야 할 쇄신과제를 세 가지 지적하였다.  물론 이 외에도 많은 당면과제가 있을 것이다.  그러나 건국 60주년을 맞은 지금 우리에게 가장 필요한 쇄신은 한마디로 본격적인 “세계화”라고 할 수 있다.  지금 우리에게 세계화는 무슨 거창한 구호나 표어가 아니라 한국의 생존과 지속적인 번영․발전을 위한 불가피한 선택이다.  과거 냉전시대 한국외교의 키워드가 동맹이었다면 21세기 새로운 국제질서에서 우리외교의 키워드는 세계화라고 할 수 있다.  동맹과 세계화가 상치되는 것도 아니다.  오히려 동맹도 세계화 해야만 지속가능하다는 점을 유념해야 한다.  한국외교는 한반도와 동북아라는 좁은 울타리를 벗어나 적극적으로 세계로 나아가야 한다.  이것이 한국외교가 당면한 최대의 과제다.

4. 남북관계와 대북정책의 과제

건국 60년은 다른 한편으로는 분단 60년에 해당되기도 한다.  사실 남북 분단보다 대한민국의 진로와 우리 국민의 삶에 더 깊은 영향을 미친 문제도 없다.  정치․경제․사회․문화 등 모든 분야가 직․간접적으로 영향을 받았으며 이미 지적했듯이 외교 분야도 예외는 아니다.  남북분단이 미친 영향이 모두 부정적이었다고만 말하기도 어렵다.  남북간 체제 경쟁은 국력결집의 원동력이 되었고 급속한 경제발전과 국력증진을 가능하게 하였다.  물론 이 과정에서 적지 않은 부작용과 왜곡이 있었던 것도 사실이지만 남북대치의 상황에서 안보와 경제발전을 우선시했던 전략은 결과적으로 산업화와 민주화를 순차적으로 가능케 했고 현재의 남북한의 현실을 놓고 볼 때 올바른 전략이었다고 자평해도 무리는 아닐 것이다.

건국 60주년을 맞은 지금 국제질서 뿐 아니라 한반도를 둘러싼 대내외 환경도 근본적으로 변했다.  과거 냉전시대 한반도가 위치한 동북아는 전 세계적인 냉전구조 속에서 자유진영과 공산진영으로 갈라져 있었다.  물론 분열의 구도(fault line)는 유럽에 비해 복잡하였지만 한반도의 분단은 동아시아 냉전구조의 일부를 형성하였다.  휴전선은 남북간의 경계선이었을 뿐 아니라 자유진영과 공산진영이 대결하는 동아시아 냉전의 최전선이었다.  이러한 동북아의 고착된 냉전구조 속에서 우리가 할 수 있는 일은 그다지 많지 않았고 선택의 폭은 좁았다.  우리의 대북정책도 북한의 위협을 억제하고 공산세력의 확장을 저지하는 안보정책이 전부라고 해도 과언이 아니었다.

그러나 소련이 해체되고 공산주의가 몰락하면서 동서냉전이 막을 내리자 미국․일본․중국․러시아의 소위 동북아 4강간 빙산처럼 단단했던 대결구조도 해빙의 봄을 맞아 녹아 내렸다.  이 와중에 우리도 과거 적대국이었던 소련․중국과 관계를 정상화하였다.  냉전체제의 와해로 한반도에 대한 냉전적 족쇄가 풀린 셈이다.  물론 냉전의 종식으로 한반도 문제가 국제적 제약으로부터 완전히 자유롭게 되었다고 볼 수는 없지만 이제는 한반도의 운명이 궁극적으로 우리가 어떻게 하느냐에 상당부분 좌우되게 되었다.  과거 어느 때보다 한반도 문제해결에 우리의 역량과 선택이 중요하게 된 것이다.

반면 북한문제의 성격은 과거와 비교할 수 없을 정도로 복잡해졌다.  냉전시대 북한문제는 거의 전적으로 북한의 군사적․정치적 위협의 억제였다.  물론 지금도 북한의 위협은 계속되고 있다.  뿐만 아니라 북한의 핵개발 등 대량살상무기 위협은 오히려 증가하였으며 핵확산 가능성 등 새로운 차원의 위험도 제기되고 있다.  동시에 북한의 경제난은 해결의 기미가 보이지 않는 가운데 구조화․만성화되고 있다.  식량난과 의약품 부족 등으로 인한 인도주의적 재난의 가능성도 수시로 제기되고 있다.  북한을 탈출하는 주민의 행렬도 끊임없이 이어져 인도적 차원 뿐 아니라 전략적․외교적 차원의 문제로 발전하고 있다.  북한 주민의 열악한 인권상황에 대한 국제사회의 관심도 갈수록 커지고 있다.  우리는 한편으로 북한의 계속되는 군사적 위협에 대한 대비를 계속해야 하지만 동시에 북한의 체제 위기에 따른 각종 위험 요인에 대해서도 외면할 수 없게 되었다.

이와 함께 북한문제에 대한 국민의 생각은 과거 어느 때보다 다양해졌고 대북정책은 국내정치에서 가장 첨예한 이슈가 되었다.  각양각색의 의견이 분출하는 민주주의 사회에서 북한을 어떻게 다룰 것인가 하는 문제에 대해 일사불란한 의견의 일치를 기대하기는 어렵다.  당연히 북한을 보는 시각에서부터 북한을 다루는 전략에 이르기까지 다양한 견해가 있을 수밖에 없다.  그럼에도 불구하고 지난 10여년 대북정책을 둘러싼 우리 내부의 분열과 갈등의 골은 일관되고 효과적인 대북정책의 추진을 불가능하게 할 정도로 깊게 패였다.  또 이러한 갈등이 단기간 내에 치유될 가능성도 낮다.  어떤 대북정책을 추진하더라도 국민의 합의나 초당적 지지를 얻어낸다는 것은 지난한 일이 되었다.

이렇듯 북한문제의 성격은 근본적으로 변했고 한반도 내외의 환경은 질적으로 달라졌다.  한미동맹을 견고히 유지하여 북한의 군사적 위협만 억제하면 되던 시대는 지났다.  대북정책을 모색하고 추진함에 있어서 우리의 자율성과 선택의 폭은 현격하게 증대하였지만 대북정책을 둘러싼 여론의 분열과 정치적 논란으로 정책결정의 입지는 좁아들었다.  단순히 보수냐 진보냐 하는 식의 이분법적 사고로는 오늘의 복잡한 현실을 제대로 풀어나갈 수 없다.  변화한 현실을 제대로 읽고 이를 바탕으로 한 정교한 전략이 필요하다.  대북정책의 목표와 한반도의 미래에 대한 깊은 성찰도 절실하다.  그럼에도 불구하고 우리가 이를 제대로 하고 있는지는 의문이다.  현재 우리의 대북정책 또는 대북전략의 문제점을 짚어보고 과연 어떤 대안이 있는지 살펴보자.

가. 냉전 패러다임과 대북정책의 발상 전환

냉전의 종식과 함께 남북관계에서 냉전적 사고방식을 버려야 한다는 주장이 호응을 얻고 있다.  특히 지난 10여년 김대중, 노무현 정부는 대북정책에서 냉전사고 탈피를 강조하였다.  여기서 냉전적 사고란 북한을 주적으로 간주하고 북한과 대화나 접촉보다는 북한의 군사적 위협의 억제를 중시하는 시각을 지칭하는 것으로 생각된다.  앞서 지적했듯이 북한문제의 성격이 근본적으로 변한 만큼 문제의 한 단편(군사적 위협)에만 집착하는 것은 설혹 그러한 측면이 현실적으로 존재한다고 해도 문제해결에 도움이 되지 않으며 이런 점에서 사고의 전환은 당연히 필요하다.

그러나 남북관계에서 일반적으로 간과되고 있는 또 하나의 냉전적 사고는 남북한을 같은 평면에 놓고 양측의 체제를 동일한 비중으로 취급하는 것이다.  즉 남북한이 서로의 체제를 존중하고 한반도의 현실을 있는 그대로 인정한 바탕 위에서 상생을 모색해야 한다는 사고야말로 전형적인 냉전 패러다임이라고 볼 수 있다.  이러한 사고는 과거 동서 양진영의 힘이 균형을 이루어 냉전구조가 빙산처럼 고착되었던 시기에는 적실성이 있었다.  1970년대 동서 양 진영간 이념적․물질적 힘이 팽팽하게 균형을 이루어 냉전이 고착화되어 현상타파의 가능성이 전혀 보이지 않았을 때 서독은 동독의 실체를 인정한 바탕 위에서 관계개선을 시도하였다.  이 “독일정책(Deutchland Policy)"은 당시로서는 획기적인 발상의 전환이었지만 따지고 보면 1970년대 동서냉전구조의 현실을 냉정하게 받아들이고 그 속에서 긴장완화를 추구한 현실주의 정책이자 철저한 냉전시대의 사고의 산물이었다.  이러한 냉전 패러다임이 소련이 해체되고 공산주의가 몰락하는 등, 동서 양 진영간 힘의 균형이 붕괴되어 냉전이 종식된 지도 거의 20년이 지난 현재의 한반도에서 남북관계를 규정짓는 핵심 패러다임으로 자리 잡았다는 것은 놀라운 일이 아닐 수 없다.  또 이러한 대표적 냉전 패러다임이 냉전적 사고 극복의 대안으로 확립되었다는 사실도 아이러니라 하겠다.

전 세계적으로 사회주의는 몰락하였고 역사의 유물이 되었다.  최근 그루지아 문제로 미․러관계에 다시 긴장이 조성되고 있지만 그럼에도 불구하고 과거 상이한 이념과 체제를 바탕으로 대결하던 형태의 냉전은 오래 전에 끝났다.  개방화․자유화․세계화의 물결은 전 세계 구석구석으로 거세게 밀려가고 있다.  한반도에서도 체제 경쟁은 이미 끝났다.  북한의 위협이 더 이상 존재하지 않는다는 뜻이 아니라 이제 남북간의 격차는 너무나 뚜렷하여 두 체제 중 어디를 선택할 것인지를 두고 고민할 필요가 없다는 의미다.  한국의 성공과 북한의 실패라는 극명한 대조를 아무리 감추려고 해도 감출 수 없는 한반도의 가장 중요한 특징이다.  이런 구조적 모순과 부조리가 과연 언제까지 지속될 수 있을지 의문이다.  지금 우리에게 필요한 것은 상호 체제를 인정한다는 식의 현상유지적 발상이 아니라 북한이 신속히 개방화․자유화․세계화의 시대적 조류에 동참하도록 하는 현상타파적 사고이며 이를 실현할 수 있는 정교한 전략이다.

물론 우리는 이러한 생각을 공식적, 공개적 정책으로 표현할 필요는 없다.  그러나 대북정책을 모색하고 추진하는 정책결정자의 기본적 사고는 냉전 패러다임인 현상유지가 아니라 현상타파이어야 한다.  보수, 진보를 막론하고 근본적 사고의 전환이 필요하다.  북한의 위협에만 집착하여 지나치게 수세적인 태도로 일관해서도 안되지만, 남북한 양 체제의 공통점을 찾아 수렴해나간다는 식의 시대착오적 발상도 버려야 한다.  우리는 시대의 흐름을 정확히 읽고 한반도에서 남북한간 힘의 균형의 변화를 냉정하게 파악한 바탕 위에서 이에 적합한 대북정책의 목표와 전략을 세워야 한다.  현상유지적 사고의 틀에서 벗어나 보다 자신감을 가지고 북한의 긍정적 변화를 유도하기 위해 지속적으로 노력해야 한다.

나. 남북대화의 효용과 한계

북한과 대화나 협상은 대단히 어렵다.  북한은 체제의 특성상 여론이 존재하지 않으며 따라서 북한정권은 여론으로부터 자유롭다.  물론 북한체제에서도 정책결정에 있어 당․군․정의 권력집단들의 이해관계를 완전히 무시할 수는 없겠지만 민주체제와 비교할 때 정책결정자의 운신의 폭이 넓은 것은 분명하다.  반면 우리의 경우 민주화가 진행됨에 따라 여론이 정책결정에 미치는 영향은 커지고 정부의 권위와 영향력은 상대적으로 감소했다.  남북관계를 국내정치에서 유리한 고지를 차지하기 위해 수단으로 이용하는 전략도 횡행하고 있다.  이러한 체제의 차이는 남북대화나 협상에도 적지 않은 영향을 미친다.  특히 대북정책을 둘러싸고 심각한 국론분열을 겪고 있는 우리의 현실을 감안할 때 우리가 북한과 협상에서 일관된 원칙을 고수하고 북한의 양보를 받아낼 정도로 강력한 협상력을 발휘하는 것이 가능한지 의문이 든다.

북한은 이러한 체제 차이를 누구보다도 잘 이해하는 듯하다.  북한은 여론의 압력으로부터 자유로운 자신의 체제의 강점과 반대로 남남갈등과 국내정치화(politicization)로 운신의 폭이 좁은 우리의 약점을 적절히 이용하여 지난 10여년 남북대화에서 주도권을 행사해왔다.  그 결과 남북대화는 그동안 양적으로는 증대하였지만 이를 통해 우리가 원하는 대로 북한의 긍정적 변화를 유도하였는지는 의문이다.  제한적 변화는 있었지만 핵개발, 선군정치, 폐쇄억압 노선 유지 등, 북한체제에 본질적 변화는 없었다.

우리는 과연 북한과 대화를 통해 남북관계의 질적 개선을 이룰 수 있을까.   우리의 대북전략에서 남북대화는 어떤 위치를 차지해야 하는가.  김대중, 노무현 정부는 남북대화, 특히 정상회담을 통해 남북관계에 돌파구를 열 수 있다고 믿고 이에 막대한 투자를 하였다.  심지어 우방과 관계의 손상까지 감수하면서 남북대화의 추진에 진력했다.  그러나 햇볕정책의 공과에 대해서는 다양한 평가가 있을 수 있겠지만 최근의 남북관계가 말해주듯이 이를 통해 남북관계에 지속적이고 의미있는 변화가 있었다고 보기는 어렵다.  정권유지, 체제유지를 최우선 목표로 설정하고 개방․개혁을 이에 대한 최대의 위협으로 간주하는 북한이라는 철옹성을 공략하는 데는 남북대화라는 정공법만으로는 역부족일지 모른다.  이보다는 보다 다양한 수단과 유연한 접근방법이 필요하다.  북한의 변화를 유도하기 위해 주변국과 긴밀히 협력하는 외교적 측면이 대단히 중요하다.  또 우리가 가진 경제자원을 포함한 레버리지를 유효적절하게 구사해야 한다.  민간단체나 기업, NGO의 역할도 적극적으로 활용해야 한다.  정부간 대화가 필요 없다거나 남북대화를 통해 어떤 긍정적 결과도 기대할 수 없다는 뜻은 아니다.  통일부가 대북정책 뿐 아니라 외교정책까지 좌지우지했던 노무현 정부의 접근방식도 문제였지만, 통일부를 없애고 그 기능을 외교부로 이전하려고 했던 이명박 정부의 발상도 한반도의 대내외 현실에 비추어볼 때 현실적이지도 바람직하지 않다.  정부간 대화는 필요하고, 또 경우에 따라 남북관계 진전에 중요한 역할을 할 수도 있다.  중요한 것은 남북대화의 효용에 대한 현실적 기대수준을 가지고 적절한 우선순위를 부여해야 한다.  이와 동시에 남북관계의 올바른 방향에 대해 국민을 설득하고 필요한 경우 강력한 리더십을 발휘해야 한다.

이명박 정부 출범 이후 남북대화는 중단된 상태다.  특히 금강산 피격사건 이후 남북접촉은 급격히 위축되고 있다.  이러한 상황에 대해 야당은 남북관계의 후퇴라고 정부를 공격하고 진보단체들도 남북간 긴장국면의 조성에 대해 비판하고 있다.  현재의 상황의 이면에는 지난 10년 동안 해왔던 방식의 남북관계를 앞으로도 계속해나갈 것인지, 아니면 새로운 형태의 관계가 가능한지의 보다 큰 문제가 걸려있다.  물론 북한은 지금까지 해왔던 식대로 하지 않으면 대화는 없다고 이명박 정부를 압박하고 있으며, 야당이나 진보단체도 이에 동참하고 있다.  남북관계가 중요한 갈림길에 선 셈이다.  이 갈림길에서 이명박 정부가 어떤 선택을 할 것인지, 또 강력한 반발과 압박에도 불구하고 새로운 관계설정을 추구한다면 이를 위해 어떤 창의적 전략을 통해 문제를 풀어나갈 것인지 지켜볼 일이다.

다. “갑옷 속 시체(corpse in armour)"와 한반도 통일

앗시리아(Assyria)는 기원전 610년에 멸망하기 전까지 중동지역을 호령하던 군사제국이었다.  앗시리아는 전쟁기계라고 불릴 정도로 막강하고 비대한 군사력을 보유하면서 바빌로니아, 이집트, 엘람 등 주변국과 끊임없이 충돌하였다.  그러나 앗시리아의 수도 니느웨(Nineveh)가 바빌로니아와 스키티아의 연합군에 함락되자 앗시리아는 순식간에 붕괴되고 흔적도 없이 사라지고 말았다.  역사학자 아놀드 토인비는 비대한 군사장치에 의해서만 지탱될 수 있었던 앗시리아를 “갑옷 속의 시체(corpse in armour)”라고 불렀다.  역사에는 이러한 갑옷 속의 시체가 다수 존재한다.  스파르타, 알렉산더 대왕의 마케도니아, 오스만 터키 제국, 나치 독일, 소련, 그리고 사담 후세인의 이라크 등이 이에 해당될 수 있을 것이다.

앗시리아의 군사우선주의는 적대적인 주변국의 위협으로부터 자국민을 보호할 필요에서 나온 것이었다.  그러나 과도한 군사화는 군사안보 이외 분야의 발전을 저해하였고 대단히 취약한 정치문화를 초래하였다.  이러한 형태의 국가에는 폭압적 체제유지 장치와 소수의 권력집단을 제외하고는 사회를 지탱해줄 수 있는 그 어떤 형태의 자발적 연대망도 존재하지 않는다.  그 결과 겉으로는 강해 보이지만 적절한 외부의 충격만 가해지면 순식간에 붕괴될 수도 있다.

북한이 과연 “갑옷 속의 시체”인지 아닌지 알 수는 없지만 지금의 북한체제가 언제까지 지탱될 수 있을 것으로 믿기는 어렵다.  굳이 최근의 북한 상황을 거론하지 않더라도 북한의 장래에 큰 의문부호가 찍혀 있다는 것은 상식에 속한다.  만약 북한에 변화가 발생한다면 북한체제의 성격상 그 변화는 급작스럽고 근본적일 가능성이 높다.  과거 김대중 정부는 북한을 흡수통일하지 않겠다는 것을 대북정책의 금과옥조로 삼았고, 이에 따라 1994년 김일성 사망 이후 한동안 제기되었던 북한 붕괴론은 자취를 감추게 되었다.  그러나 이런 식의 발상은 이해하기 어려운 것이다.  북한이 우리가 원한다고 해서 붕괴하고 원치 않는다고 해서 붕괴하지 않는 것은 아니기 때문이다.  북한의 붕괴 여부는 우리의 정책과 상관없이 주로 북한의 내부적 사정에 의해 결정될 가능성이 높다.  또 북한이 붕괴한다면 흡수 통일은 당연히 우리의 선택 중 하나로 진지하게 고려되어야 한다.  물론 우리가 흡수 통일을 한다, 안한다 떠들 필요는 없다.  또 우리가 북한의 흡수통일을 유도할 수 있는 것도 아니다.  그러나 “갑옷 속의 시체”일지도 모르는 북한의 붕괴 가능성에 대해 만반의 준비를 하고 만약 이러한 사태가 발생하면 이를 한반도 통일의 계기로 삼을 수 있도록 대비해야 한다.  이는 책임 있는 정부라면 당연히 고려해야 할 문제이고 이를 하지 않는다면 직무유기에 해당할 것이다.

한반도의 통일은 한민족 역사공동체의 회복이라는 민족적 당위성 차원 뿐 아니라 21세기 동아시아의 지정학적 환경 속에서 생존과 번영이라는 차원에서도 반드시 이루어야 할 과제다.  한반도의 분단은 우리 민족의 정치적․경제적 역량을 극대화하는데 근본적인 제약요인으로 작용한 것이 사실이다.  흔히 한반도의 통일과 관련, 통일 비용 논의가 제기되지만 분단의 지속에 따른 유․무형의 분단비용을 간과해서는 안된다.  또 분단으로 인한 민족 구성원 개개의 삶의 질 저하 및 왜곡 등, 수적으로 계량할 수 없는 희생도 무시할 수 없다.  이런 점에서 통일은 급격히 변화해가는 국제환경 속에서 한국의 안전과 자율성을 공고히 하고 지속적인 번영을 확보하기 위한 선결조건으로서 한국외교가 추구해야할 가장 근원적인 목표임이 분명하다.

한반도 통일과 관련, 가장 중요한 것은 우리가 과연 어떤 통일을 추구해야 하며, 이를 위해서 어떤 준비를 해야 하는가이다.  통일은 한반도 전체에 걸쳐 자유와 인권이 보장되고 번영이 확산될 수 있는 방식으로 이루어져야 한다.  통일이 아무리 중요하다고 해도 자유와 인권, 번영을 희생하는 통일은 결코 수용될 수 없다.  민주주의와 시장경제에 기반한 통일을 위해서 우리는 무엇보다도 우리 내부의 역량을 강화해야 한다.  한국의 민주주의를 더욱 성숙시키고 시장경제를 보다 건전하게 발전시켜야 한다.  우리 내부의 역량이 취약할 때는 기회가 와도 살릴 수 없음을 유념해야 한다.  이와 함께 통일의 열쇠는 결국 외교에 있다는 사실을 알아야 한다.  통일은 어떤 형태로 진행되더라도 우리의 힘만으로는 감당하기 어렵다.  주변국과 국제사회의 협조와 지원이 있어야만 한다.  우리는 이를 위해서라도 목전의 이익을 좇기 보다는 장기적 안목을 가지고 주변국과 신뢰를 쌓고 우호를 두텁게 해야 한다.  이 모든 것을 위해서 꾸준히 준비하고 역량을 키워나가야 한다.  이러한 준비가 뒷받침될 때 우리는 비로소 기회를 살려 민족의 숙원인 한반도의 평화적 통일이라는 꿈을 이룰 수 있을 것이다.

5. 맺음말

냉전이 종식되었을 때 서구의 많은 학자들은 앞 다투어 동아시아의 전략환경을 비관적으로 전망하였다.  이들은 그 이유로 동아시아의 경제적 상호의존이 상대적으로 낮고, 국가간 갈등을 완화하고 협력을 촉진할 수 있는 제도가 미비하다는 점을 들었다.  또 민주주의 발전이 미흡하고 국가간 경쟁의식과 민족주의 경향으로 인해 21세기의 동아시아는 19세기 유럽처럼 갈등과 충돌이 이어질 수 있다고 보았다.  중국의 부상에 따른 근본적인 힘의 변동은 이 지역에 엄청난 불안정 요인이 될 것으로 보았다.  그러나 냉전종식 이후 거의 20년이 지난 시점에서 볼 때 이들의 전망은 그다지 옳았다고 볼 수 없다.  분쟁과 갈등은 종족분규(ethnic conflicts)나 종교 갈등의 형태로 유럽에서 분출하였지만 심각한 금융위기를 겪은 동아시아에서는 전문가의 예상과 달리 심각한 유혈충돌이나 무력분쟁은 발생하지 않았다.  생각건대 서구의 전문가들은 동아시아 국가체제(state system)의 내구성과 안정성을 과소평가하였던 것 같다.  특히 55개의 소수민족을 하나의 국가로 묶어서 놀라운 성장을 계속하면서 세계경제의 엔진역할을 하고 있는 중국은 동아시아 지역뿐 아니라 세계의 안정과 번영에 큰 기여를 하고 있다.

사실 우리를 둘러싼 21세기의 주변 환경은 그다지 나쁘지 않다.  우리는 흔히 우리가 전략적으로 얼마나 험난한 위치에 처해 있으며 역사적으로 주변 강국들로부터 얼마나 고통과 시련을 겪었는지를 “고래 싸움에 새우 등 터진다”는 속담을 들어 자조적으로 말하곤 한다.  물론 우리는 동북아에서 우리보다 국력이 월등한 국가들로부터 둘러싸여 있고 아직도 국토가 분단되어 있다.  북한은 핵무기에 집착하고 있고 남북간 군사적 대결구조는 여전히 계속되고 있다.  북한의 체제위기에 따라 한반도에 어떤 급변사태가 발생할 것인지, 이 경우 우리에게 어떤 도전이 닥칠지는 누구도 짐작할 수 없다.

그럼에도 불구하고 우리가 처한 지정학적 상황은 우리에게 위험보다는 기회를 제공하고 있다.  무엇보다도 동아시아는 세계경제의 견인차라고 할 수 있을 만큼 경제적으로 활력이 넘치는 지역이다.  세계 2위의 경제대국 일본과 불과 20여년 후에는 세계 최대의 경제로 도약할 것으로 예상되는 중국이 우리의 바로 옆에 있다.  이 밖에도 또 다른 경제대국으로 부상하는 인도와 동남아도 지척에 있다.  우리는 이러한 지리적 입지를 최대한 활용하여 동아시아 경제발전의 주도국가로 도약해야 한다.  물론 동아시아가 유럽에 비해 다양한 불안정 요인이 잠복해 있고 국가간 신뢰와 협력을 증진하는 다자체제가 미비한 것은 사실이다.  그러나 지금은 더 이상 강대국이 약소국을 침탈하거나 일방적으로 통제할 수 있는 제국(empire)의 시대는 아니다.  국가간 관계는 지배와 피지배의 관계로부터 상호의존과 호혜의 관계로 변화했다. 오히려 이보다는 21세기의 최대의 불안정 요인은 종족주의(ethno-nationalism)와 종족분규(ethnic conflicts)임을 고려할 때, 국가체제가 비교적 공고한 동아시아는 아프리카는 물론 중동이나 중앙아시아, 코커서스, 심지어 동남부 유럽보다 상대적으로 안정된 지역이다.

우리는 우리의 입지나 처지를 지나치게 비관하거나 위축될 필요는 없다.  사실 따지고 보면 우리보다 전략적으로 훨씬 불안하고 험난한 지역들이 세계에는 도처에 깔려있다.  북한문제는 있지만 이제는 대결(confrontation)의 문제라기보다는 점차 관리(management)의 문제가 되고 있다.   과거역사에서 기인하는 과도한 피해의식이나 열등감에서도 벗어나야 한다.  과거를 잊어서는 안되지만 과거의 노예가 되어서도 안된다.  100년 전 나라를 잃었던 시절, 60년 전 나라가 분단되었던 그 시절의 심리에서 벗어나야 한다.  우리는 우리가 처한 현실을 객관적으로 보고 도전에는 적절히 대처하되 기회는 적극 살려야 한다.  한국외교는 4강의 울타리에서 벗어나 과감하게 세계로 나가야 한다.  국제사회의 주요현안에 대해 우리의 목소리를 내고 국제사회에 적극적으로 공헌해야 한다.  한반도와 동북아의 한 구석에 갇혀 있으면 우리에게 미래는 없다.  우리에게 뿌리 깊게 내재하고 있는 전략적 폐쇄공포증(strategic claustrophobia)을 극복해야 한다.  한국경제가 세계로 뻗어나가 도약의 기반을 마련하였듯이 한국외교도 비전과 자신감, 그리고 전략을 가지고 전 세계로 나아가야 한다.  건국 이후 60년 동안 이룩한 경제적 성취에 걸맞은 외교적 성취도 이루어야 한다.  이것이 한국외교가 나갈 길이며 또한 한국의 안전과 번영, 자율성을 확보하는 길이다.

분단 60년이 지난 지금 한반도에는 두 개의 완전히 다른 세계가 존재하고 있다.  한국의 성취와 북한의 실패라는 빛과 그림자와 같은 극단적인 대조는 한 국가의 운명을 좌우하는데 올바른 비전과 체제. 그리고 정책이 얼마나 결정적인 역할을 하는지를 더 이상의 부연 설명이 필요 없을 정도로 명확하게 보여주고 있다.  지난 60년 우리는 경제적 번영을 이룩하고 정치적 자유를 쟁취하였고 외교적 성공을 거두었다.  이제 우리 앞에 놓인 과제는 한반도 전체가, 그리고 한민족 전체가 이러한 자유와 번영, 그리고 성공을 함께 누릴 수 있도록 하는 것이다.