건국 60년의 대한민국 외교: 과거, 현재 그리고 미래

외교안보연구원 교수

윤 덕 민

건국 60년의 대한민국 역사는 그야말로 ‘위대한 국민들에 의한 기적의 역사’였다. 세계 역사상 어떤 나라도 민족도 한국만큼 빠르게 경제발전과 민주화를 동시에 이루어낸 바 없다. 2차 세계대전이후 많은 국가들이 식민지의 압제로부터 독립하였지만, 진정한 의미에서 민주화와 산업화를 동시에 이루어낸 나라는 아마도 한국이 유일하다고 말할 수 있을 것이다. 더욱이 해방직후 전국토를 초토화하고 엄청한 인명 피해를 야기한 한국전쟁의 참화에도 불구하고 이루어낸 것이기에 기적이라 해도 과언이 아닐 것이다.

지난 60년 대한민국의 역사는 건국과 전쟁을 거쳐 산업화와 민주화를 이루어내는 격변의 세월이었다. 한국 외교도 국익을 지키면서 한국의 생존과 번영을 위한 환경을 조성하여 ‘기적의 역사’를 뒷받침하는데 큰 공헌을 해왔다. 지난 60년의 한국외교를 회고해보면, 우선 한국전쟁의 참화에서 한국의 안전보장을 확보해가는 이승만 대통령의 전시외교가 돋보인다. 이승만 대통령은 나라의 운명이 유엔군의 도움에 의존하는 상황 속에서도 외교적 수완을 발휘하여 ‘한미상호방위조약’에 입각한 한미동맹을 성립시킴으로써 전쟁이후 현재까지 한국의 평화와 안전을 사실상 지켜온 가장 중요한 틀을 만든 바 있다.

60년의 한국외교에 있어서 가장 어려웠던 시절은 냉전시기 유엔 등 외교무대에 있어서 치열한 남북경쟁이었다. 누가 한반도에서 정통성이 있는 국가인가를 둘러싼 경쟁이었다. 한국전쟁이후 70년대 중반까지 한국은 국제무대에 있어서 북한에 비해 사실상 열세에 처해 있었다. 군사력은 물론 경제력에서도 앞선 북한은 비동맹․제3세계 붐을 배경으로 국제무대에서 한국을 거칠게 몰아붙였다. 한국이 아프리카 최빈국보다 나을 것이 없는 경제력에 정치군사적으로 미국에 종속된 국가로 비춰진 반면, 북한은 사회주의 경제발전의 모범 사례로서 제3세계를 중심으로 한 국제사회에서 각광을 받는 존재였다. 그러나 치열한 국제무대에서의 남북경쟁은 ‘한강의 기적’으로 일컬어지는 한국경제의 비약적 발전을 배경으로 70년대 중반이후 한국의 우위로 전환되었다.

80년대 한국은 ‘모스크바와 북경을 거쳐 평양으로 들어간다’는 야심적인 외교 전략을 추진한다. 한국의 북방에 위치한 사회주의권 국가들과 적극적인 관계개선을 꾀하는 소위 ‘북방외교’이다. 베를린 장벽의 붕괴와 함께 냉전종결의 파도를 활용한 한국의 북방외교는 거의 모든 사회주의권은 물론 북한의 동맹국들인 소련, 중국과의 국교정상화를 이루어내었으며 결국 남북한 유엔 동시가입을 성사시키는데 성공한다. 치열했던 남북경쟁은 결국 한국외교의 승리로 막을 내린 셈이다.

정치경제적으로 최대의 체제 위기에 처한 북한에 대해 한국은 놀랍게도 포용정책을 취한다. 노태우정부는 7.7선언을 통해 북한체제를 붕괴시킬 의사가 없음을 분명히하고 적극적인 대북 포용정책을 추진하였다. 이후 역대 정부들은 북한에 대한 포용정책을 일관되게 추진하여 왔다. 그러나 한국외교는 냉전종결이라는 유리한 국제환경에도 불구하고 핵무기 개발을 둘러싼 북한의 핵협상 카드에 직면하여 고전을 면하지 못하였다. 북한은 미국과의 협상을 고집하고 93년 3월 NPT(핵확산금지조약) 탈퇴선언을 계기로 결국 대미 직접협상의 길을 확보한다. 한국정부는 북핵위기 상황에서 미북협상을 인정하였고 그 결과 북핵문제는 미북 양자가 중심이 되는 상황이 초래되었다.

한국경제의 비약적 발전에 따라 우리외교의 외연을 전세계로 확대해야 했지만, 지난 10년간 한국외교는 여전히 한반도, 북한문제에 머물러 있었다. 1989년 베를린 장벽을 붕괴로 사라진 냉전을 한국외교는 여전히 반영해왔다. 지난 10년간 한국정부들은 한반도의 냉전구조로 인하여 북한이 핵무기를 개발하고 개방에 주저하고 있다고 보았다. 미국, 일본 및 한국의 대북 적대정책이 냉전구조의 핵심이고 적대정책을 해소하면 북한은 스스로 핵문제를 풀고 개방으로 나선다는 발상에 입각하여 대북정책을 추진했다. 그러나 한반도와 그 주변에는 냉전구조란 더 이상 존재하지 않는다. 북한을 적대하는 나라도 없다. 국제사회의 북핵 해결노력을 적대정책으로 혼돈해서는 안된다. 본질은 존재하지 않는 '냉전구조'의 해체가 아니라 '실패국가' 북한의 문제이었다.

한국외교가 20년전 화두인 냉전구조 해체에 매달려 있는 동안, 국제관계의 패러다임은 크게 진화하였다. 우리외교가 냉전구조에 매달려 있는 동안, 우리 이웃인 일본외교는 국제전략환경의 변화에 대응하여 3차례에 걸쳐 진화하였다. 냉전종결 직후 일본방위에 국한되던 미일동맹을 지역차원으로 영역을 확대하였고 9.11테러이후에는 미일동맹의 세계화를 통해 테러, 대량살상무기확산방지 등의 위협에 대처하는 글로벌차원의 외교로 전환되었다. 그리고 최근 일본외교는 세계화시대에 대응하는 네트워크 외교틀을 구축해가고 있다. 한국외교도 한반도 내지는 동북아라는 좁은 공간에서 벗어나 급변하는 국제정세와 세계화라는 새로운 국제관계 패러다임을 반영한 새로운 글로벌 외교로 시급히 전환되어야 한다.

우리가 북핵문제에 함몰되어 있는 동안 주변 전략 환경은 급변중이다. 우리의 안전과 번영은 이미 한반도와 동북아라는 좁은 지정학적 공간이 아니라 전 세계에 걸친 매우 복잡한 상호의존관계에서 정의되고 있다. 한국의 안전과 번영은 북한의 핵무기 뿐만아니라 중동의 석유, 미국의 서브프라임모기지 사태에 의해 크게 영향을 받고 있다. 세계화는 국제정치경제의 패러다임 변화를 초래. 세계화를 여하히 효율적으로 대처하고 스스로를 새로운 패러다임에 맞게 변환(transformation)할 수 있는가는 한국의 외교안보정책에 있어 최대 도전이 되고 있다. 또한 우리역사는 주변에 대국이 등장할 때마다 예외없이 망국, 전쟁, 정변을 겪은 바 있다. 중국의 부상과 일본의 보통국가화가 초래하는 질서 변화에 적극적 대응 필요가 있다. 더욱이 한반도의 상황은 우리의 일관된 포용정책에도 불구하고 실패국가 북한의 핵무기 개발로 인해 매우 유동적이다. 북한정권이 개혁․개방을 등한시하면서 핵무기개발을 고집하는 한, 한반도정세는 유동적일 수밖에 없다. 급변하는 한반도의 전략환경을 고려하면서 한국외교는 새로운 발상의 전환이 필요한 시점이다.

한국외교는 발상의 전환을 통한 두가지의 비전이 필요하다. 우선 통일외교의 적극적 추진이 필요하다. 동서독의 통일 경험에서 우리사회에는 통일은 많은 비용이 들고 국민부담이 크게 늘 것이라는 부정적 입장이 강하다. 우리정부들도 통일보다는 현상유지에 초점을 둔 대북정책을 취하여왔다. 특히 북한정권이 개혁․개방 의지가 있고 체제가 매우 안정적이라는 관점에 입각한 정책을 취하여왔다. 그러나 북핵실험이후 국제사회는 한반도 유사시를 상정한 다양한 논의가 추진되고 있는 실정이다. 최근 미중양국도 한반도 장래에 대한 논의, 특히 급변사태에 대한 논의가 전략대화 형태로 추진되고 있고, 심지어 미중일 3자간의 대화도 추진되고 있는 중이다. 그럼에도 불구하고 한국은 이러한 대화에 참여하는 것을 북한을 자극한다는 이유에서 꺼려해왔다. 경제성장과 민주화를 이룬 대한민국은 국민의 에너지를 하나로 모으는 새로운 국가비전과 성장동력이 필요한 시점이다. 통일은 정책 여하에 따라서는 새로운 도약을 위한 대한민국에게 '뉴 프론티어'(new frontier)가 될 수 있다. 한반도를 하나로 하는데 장애가 되고 있는 북한의 핵무기 개발, 남북의 상이한 정치경제체제와 정치군사적 신뢰부족, 남북의 현격한 경제격차 등의 문제점을 장기적 비전에 입각하여 점진적으로 개선하고 교류․협력을 심화해가는 가운데, 주변 전략환경 변화에 능동적으로 대처하여 ‘새로운 한반도의 평화구조’를 창출하고 남북한 사이에 '경제공동체'(prosperity community)를 형성하여 사실상의 통일로 진전해가는 통일정책이 추진되어야 할 것이다. 서독의 콜 정부가 그러했듯이 강력한 통일외교의 비전을 적극화해야 할 것이다.

둘째로 G8 국가지위를 확보하는 외교를 전개해야 할 것이다. 솔직히 한국의 국제적 영향력은 최근 우리가 목격한 올림픽에서의 스포츠 국력은 물론 세계 11-13위권의 경제력에도 휠씬 못미치는 것이 사실이다. 국제영향력은 자동으로 형성되는 것이 아니다. 한국외교는 국력에 걸맞는 외교력을 갖추지 못했다. 유엔안보리 확대논의에 있어서 우리의 국력이 충분히 상임이사국이 될 수 있음에도 불구하고 커피 클럽(Coffee Club)의 일원으로 다른 국가들이 유엔상임이사국이 되는 것을 막는 일만 생각했다. 우리외교는 도전정신과 비전이 부족했다. 세계화 시대에 있어서 세계질서의 거버넌스(governance)는 사실상 G8의 역할에 좌우될 가능성이 높다. 한국도 국력에 걸맞게 세계질서를 창출하는 측에 참여해야 한다. 그러기 위해서는 우물안 개구리가 아니라 세계에 공헌하는 기여할 수 있는 국가가 되어야 할 것이다. 우리의 이익만 생각하는 것이 아니라 지구촌 곳곳의 어려움을 함께 고민하고 해결하는 적극적 역할이 절실하다. 환경, 기아, 질병, 분쟁의 새로운 국제이슈들을 적극 대응해가는 외교가 어느때보다 필요한 시점이다.