칼럼

I. 유엔이 직면한 도전

우리가 제2차 세계대전 후 발족한 유엔과 함께 살아온 지 내년이면 60년이 된다. 유엔은 반세기를 넘는 성장과정에서 경험했던 동서냉전에도 불구하고 국제연맹보다 두 배 이상의 긴 생명력을 과시하고 있다. 특히 냉전체제가 무너진 이후 약 10여년간은 세계화로 인한 국가 상호간의 의존성 증대와 국제협력에 힘입어 새로운 르네상스 시대를 맞이 했다고 할 정도로 인류의 희망을 부풀게 했다.
이 기간동안 유엔은 국제사회의 힘을 결집하여 사담 후세인의 쿠웨이트 침략에 효과적으로 대처함으로써 쿠웨이트의 주권을 회복하고 유엔헌장 2조 4항이 보장하는 회원국의 영토적 보전과 정치적 독립을 재확인했다. 또 냉전 붕괴 후 화해와 국제협력에 힘입어 유엔 평화유지군은 그 절정기에 7만명을 돌파하였고 소말리아, 루안다 등 지역에서의 실패에도 불구하고 모잠빅, 앙골라, 캄보디아, 동티몰에서 평화와 국가재건에 성공하였고 또, 빈곤의 추방과 개발, 환경보호, 인권의 보호, 증진 등 경제 사회분야에도 괄목할 만한 업적을 이룩했다. 그러나 미국의 이라크 침공을 위요한 미국과 구라파간 또, 급진주의적 이슬람권과 기독교 국가간의 대립과 분열은 9.11 국제 테러를 계기로 이루어졌던 미국 중심의 국제공조에 심각한 타격을 가하게 되었다. 이러한 현상은 우리에게 국제안보와 관련된 근본적인 문제에 대하여 몇 가지의 중요한 질문을 제기하고 있다. 국제 테러리즘과 핵을 포함하는 대량 파괴무기(WMD)로부터 인류를 가장 효과적으로 보호 할 수 있는 최선의 방법은 무엇인가? 무력사용(Use of force)은 어떤 조건하에 허용되며 누가 결정하는가? 소위선제공격(Preemptive attack)은 어떤 경우에 정당화 될 수 있는가? 오늘의 단극세계(Unipolar world)에서 유엔의 역할은 무엇이며 유엔헌장 2조 4항의 국내 문제 불간섭원칙에도 불구하고 주권국가 안에서 자행되는 대량적 인권침해, 집단적 학살(Genocide), 인종청소(Ethnic cleaning)에 직면하여 국제사회가 인도적 개입(Humanitarian intervention)을 할 책임은 없는가? 이러한 질문에 대한 해답을 얻기 위하여 Kofi Annan 유엔사무총장은 작년 9월 세계 5개 지역과 선후진국 그리고 안보리 5개 상임이사국의 이해관계를 균형있게 반영할 수 있다고 믿어지는 16명의 고위 자문단(High panel)을 임명하고 그들로 하여금 네가지 주제-“국제평화와 안전에 대한 도전의 진단”, “도전에 대응하기 위한 효과적인 집단 조치”, “유엔의 중요한 조직기능 및 조직관계 재검토”, “제도 개혁을 통한 유엔의 역할 강화”에 대하여 보고서를 제출토록 했다. 그들은 1여년에 걸친 토의를 거쳐 “보다 안전한 세계; 우리의 공동 책임” (A more secure world: our shared responsibility) 이라는 제목의 보고서를 12월 2일 사무총장에게 제출하였으며 이 보고서는 안전보장이사회의 확대개편에 관한 중요한 두 가지 제안을 포함하고 있다. 국제 평화와 안전유지에 중요한 책임을 지고 있는 유엔안전보장이사회의 확대 개편안이 우리나라에서도 정부 당국자 뿐만 아니라 정치인, 학계, 언론인의 중요관심을 끌고 있음은 극히 다행스러운 일이다. 한국이 유엔 정규 예산의 11%을 부담하고 있고 또 유엔평화유지군에 적극 참여하는 등 견실한 중견회원국으로써 유엔의 효율성과, 대표성, 정통성을 높이기 위한 안보리 개편문제에 전향적 자세를 갖는 것은 중장기적 국가 이익에도 부합한다 하겠다.

II. 안보리 관련 주요 내용

고위자문단 보고서는 국제사회가 과거 10여년간 경제성장과 빈곤의 추방, 환경보호 등 범세계적 사회, 경제 문제의 대처방법에 대해서는 놀라울 정도의 국제적 합의가 있음을 지적하고 국제안보에 대한 새로운 위협에 대해서도 공통의 대처 방안을 도출함으로써 집단안보체제(Collective security system)를 강화해야 한다고 강조하고 있다. 유엔체제 전반에 걸쳐 101개의 건의안이 제시되고있으나 여기서는 안보리와 관련된 핵심적 건의로서 국제안보위협 요인, 무력사용의 기준, 안보리 개혁 등 세가지 문제에 대한 대책을 일별해본다.
오늘날 우리가 당면하고 있는 중대한 안보위협은 국가의 침략전쟁에서 보다 빈곤, 전염병, 환경파괴, 내전, 대량 파괴무기의 확산, 테러리즘, 초국가적 범죄 등에서 발생한다. 또 이러한 위협은 국가로부터 뿐만 아니고 테러 단체등 국가 아닌 행위자( non-state actors)로부터도 발생하며 인가안보(Human security)와 국가안보(National security)에 다 해당된다. 그러기 때문에 21세기에 우리가 직면하는 핵심적인 도전은 새로운 위협에 대한 성격을 정확히 파악하고 보다 효과적인 집단 안보체제(Collective security)를 수립하는데 있다. 이러한 점에서 보다 효과전인 집단안보체제는 오늘날의 안보위협이 국경을 초월하며 상호 연계되어 있고 그 대책은 국가적, 지역적, 범세계적 차원에서 수립되어야 한다는 세가지 전제 위에서 이루어져야 한다. 따라서 아무리 강력한 나라라 하더라도 이제 홀로 이러한 위협에 대처 할 수 없음이 더욱 명백해졌다.

가. 국제안보 위협요인과 관련 대책은 아래와 같다
ㅇ경제.사회적 요인
- 빈곤, 환경파괴, 내전 등 안보위협에 대한 가장 중요한 제1의 예방책으로서 개발의 중요성이 강조됨
ㅇ국가간 분쟁 및 국내분쟁
- 분쟁 예방.중재 노력의 확대에 대한 평가 및 평화협상 결과 이행의 중요성을 제기
ㅇ대량파괴무기와 비확산
- NPT의 부분적 성과 평가
- 핵 비확산 체제의 취약성을 시정할 수 있도록 핵 보유국의 진지한 핵군축 노력, 비확산의무 성실 이행국에 대한 인센티브 부여 필요성, 농축 등 시설 건설의 자발적 모라트리움, 검증가능한 「핵분열 물질생산 금지조약 채택」을 위한 새로운 협상개시 등 촉구
ㅇ테러
- 국제법 원칙에 부합되는 방향으로 테러대응 노력이 진전될 수 있도록 유엔의 규범적 위상(normative strength)과 사무총장의 역할강화 필요제기
- 「테러리즘」 정의에 대한 국제합의 필요성 강조
* 패널 보고서는 테러리즘을 기존 12개 테러관련 협약에 규정된 행위이외 본질적으로 대중을 위협하기 위해서 혹은 정부나 국제기구로 하여금 특정행위를 하거나 하지 못하게 할 목적으로 민간인 또는 비전투원을 살상하려는 모든 행위로 규정
ㅇ조직범죄
- 국제화된 조직범죄에 효과적으로 대응하기 위한 국제통제 메커니즘 강화 및 국별 대응 능력향상 강조

나. 무력사용(use of force) 원칙은 세가지로 요약된다.
유엔헌장 개정없이 현행 헌장 제 7장하에서 안보리가 제반 안보위협에 효과적으로 대응 가능하며 자위권을 규정한 유엔 헌장 51조의 확대 또는 축소해석 불필요
ㅇ자위권 발동의 원칙 제시
- 긴박한 위협(imminent threats)에 대해서는 실질적으로 무력공격이 없더라도 자위권 차원의 선제적(preemptive) 무력 사용 가능
- 실제하는 위협이라 하더라도 임박한 위협이 아닐 경우에는 예방적(preventive) 차원의 무력행사를 개별국가가 임의로 판단할 수 없으며 안보리의 승인 필요
ㅇ인도적 개입을 위한 국제사회의「Responsibility to protect」승인
제안
- 각국은 피할 수 있는 재난으로부터 자국민을 보호해야 할 의무가 있으며 그러한 보호 의무를 수행할 의사나 능력이 없을 경우에는 국제사회가 그 의무를 부담
ㅇ정당한 무력사용의 5대 기준 제시
①위협의 심각성(Seriousness of threat)
- 무력을 사용할 만큼 피해와 위협이 충분히 분명하고 심각한지의 여부
②무력사용의 합목적성(proper purpose)
- 무력사용이 당면한 위협을 제거하기 위한 목적인지 다른 동기가 내재되어 있는지의 여부
③최후 수단으로서의 무력사용(last resort)
- 무력 외의 다른 대안은 없다고 판단할 합당한 근가가 있는지 여부
④무력사용 규모의 적정성(proportional means)
- 사용된 무력이 최소한도로 필요한 수준인지의 여부
⑤무력사용의 결과(balance of consequences)
- 무력사용이 무력을 사용하지 않은 것보다 나은 결과를 가져올 수 있을 정도로 성공적일 것이라는 예측
* 상기 원칙을 총회의 안보리의 선언적 결의로 승인할 것과 각 국이 서명할 것을 제안

다. 안보리 개혁의 방향과 두가지 대안은 다음과 같다
(개혁의 방향)
- 많은 기여를 하고 있는 회원국이 정책결정 과정에서 보다 강한 발언권을 갖도록 개편
- 안보리의 신뢰, 정통성, 대표성 제고 필요
- 지역기구와의 협력 강화
(구체 개혁방안)
첫째, 연임 가능한 4년 임기의 제 3의 카테고리 이사국 8개국 신설 및 기존 2년 단임 비상임 1개국 신설(총 24개 이사국)
* 제 3카테고리 이사국 선정기준으로 ▶유엔정규예산 기여▶ 자발적 기여▶ 평화유지활동 참여 병력수 등을 우선 고려할 것을 권고
둘째, 제 3의 범주로서 거부권 없는 6개 상임이사국 증설 및 3개 비상임 이사국 증설(총 24개 이사국)
* 아시아(2개), 아프리카(2개), 아메리카(1개), 유럽(1개)

유엔 회원국은 이상 두 가지 대안 중 하나를 선택하도록 되어있다. 두 제안은 다같이 중진국들의 유엔민주화 요청과 상임이사국 희망국(Aspirant group)의 입장을 절충하고 있으나 특기할 점은 거부권 없는 상임이사국의 증가만이 언급되고 있다는 점이다. 과거 안보리 개혁문제의 토의에서 상임이사국 희망국인 일본, 독일, 인도, 브라질, 남아공 등은 거부권 없는 상임이사국 증설은 유엔회원국을 다시 차등화 한다고 강력히 반대했다. 그러나 거부권 있는 상임이사국 증설만은 이제 실효성이 없는 공론(空論)이 되었고, 이러한 점은 이라크 사태를 체험했던 미국이 거부권 부여에 명백히 반대한다는 입장의 반영이기도함과 동시에 과거 일관된 입장으로 거부권을 갖는 상임이사국 증설에 반대해온 중진국 그룹의 큰 승리로 평가 될 수 있다.

III. 유엔 총회에서의 안보리 개혁 토의

이상 두 가지 대한을 검토하기 위하여 유엔에서의 안보리 개혁 논의의 배경과 토의과정에서 제기 된 개혁안의 주요 내용을 일별할 필요가 있다. 안보리 개혁문제는 유엔회원국수가 1945 유엔 창설 당시의 51개 회원국에서 현재 191개국으로 증가했으나 이사국은 1965년 15개국으로 증가한 이래 아직도 그대로 남아있고 또 최근 테러와 지역 분쟁이 일익 증가하고 있음에도 불구하고 거부권을 가진 5개 상임이사국 이 자국의 이해관계에 따라 개입여부를 결정함으로써 안보리의 국제 평화 유지 기능을 저해해왔다. 이러한 사실을 배경으로 안보리 개혁안은 1993년 이래 유엔총회에서 해마다 토의 되어 왔다. 토의의 주요의제는 안보리의 규모와 구성, 운영, 방식개선, 거부권의 남용 등이 문제였는데 지금까지 안보리 개혁 비공식 협상그룹에서 토의된 안은 다음 네 가지이다.

가. 상임이사국과 비상임이사국의 동시 증가안
ο Quick Fix안: 독일, 일본의 상임이사국, 비상임이사국 3개국
증가(이사국 총수 20) 이 안은 실현가능성이 전무하여 사실상
폐기
ο Razali안: 상임이사국 5개국, 비상임이사국 4개국 증가(이사
국 총수 24), 상임이사국의 지역윤번제(개도국의 경우)
Razali(말레이시아)는 96년 51차 총회의장 당시 Razali 대사는
자기안으로 제의하였으나 중진국 그룹과 상임이사국(P5)등의 냉
담한 반응으로 사실상 폐기됨
ο 지구통치 위원회Commission on global governance안: 10개 상임
국 (현존 P5에 5개의 신 상임이사국과 3개의 비상임이사국 증
설(이사국 총수 23), 단 기존 거부권은 10년 내 소멸
나. 비상임이사국만 신설
ο 상임이사국 증설에 대한 합의가 불가능하므로 10개국 비상임
이사국 증설(이사국 총수 25)
ο Italy가 제의했으나 적극적인 호응이 없었음.
다. 거부권
ο 신상임이사국에 거부권 부여 여부
ο 기존 거부권의 합리적 통제, (헌장 제7장 전쟁과 평화관련 사
안에만 국한 적용)
ο 신상임이사국에 거부권을 주지 않을 경우에는 안보리 회원국
간에 세 가지 범주의 회원국 즉, 거부권 있는 상임이사국, 거부
권 없는 상임이사국, 일반 안보리 회원국 등 차별이 발생한다는
이유로Aspirant group이 강력히 반대
ο 탈냉전 후 민주화 추세에 역행(Coffee club 주장)
라. 안보리 작업 방식의 투명성 제고
ο 안보리 의장의 비회원국에 대한 정기 브리핑
ο 안보리 결의안의 비회원국에 대한 동시 배포
ο 평화유지군 파견국과 안보리 및 사무국과의 정기적 대화 등
(한국은 1997년 5월 안보리 의장국 (필자의 의장국 수임기간)
역임 직후 투명성 제고의 일환으로 한국과 이집트 공동주도로
투명성 제고를 위한10개항의 건의를 의장 성명식(Presidential
statement) 형식으로 채택함)

이러한 4가지 안에 대해서는 그 동안 총회 작업반(working group)에서 4개의 비공식 그룹간에 토의와 협상이 진행되어 왔으나 그룹 상호 간의 첨예한 이해대립으로 아무런 진전을 보지 못했는데4개 그룹의 구성과 토의, 협상현황을 일별하면 아래와 같다.

가. 비공식 그룹
중진국그룹(Coffee club), 상임이사국 희망그룹(Aspirant group), 상임이사국(P5), 비동맹(NAM) 등
- 이중 P5는 미국, 영국, 프랑스, 중국, 러시아로 이슈에 따라 합의 또는 분열, 단 미국, 프랑스, 영국은 독일, 일본의 상임이사국 지위 획득에 찬성, 그러나 미국은 이라크 사태를 경험하고 난 후 거부권 있는 상임이사국 증설에는 강력히 반대하고 오직 프랑스만 찬성하는 것으로 추정. 비동맹은 거부권의 통제 등에는 찬성하나 기타 세부 이슈에 따라서는 분화. Coffee club은 상임이사국 증가에는 반대. 비상임이사국만의 증설에는 찬성. 거부권 없는 상임이사국 증설에 대해서는 일본, 독일의 강력한 Lobby 등 이유로 사실상 공통입장을 취하기는 어려울 것임. Aspirant group은 상임이사국 증설과 거부권 부여 주장. High panel 보고서가 제 2안으로 거부권 없는 상임이사국 증설안을 제안한데 대하여 현재 일본, 독일, 브라질, 인도 등 4개국 그룹은 공식적으로는 반대 입장을 표시하는 등 반발하고 있으나 내심 거부권 없는 상임이사국도 즐거이 받을 입장임. 현재 P5는 주요이슈에 대하여 그룹간에 합의가 없을 경우 현상유지 희망(특히 러시아와 중국) 그러나 High panel 제안에 대해서는 긍정적인 면에서 공통 입장 정립 가능성 많음
나. 결정을 위한 최소정족수 (Decision threshold)
97년 Coffee club이 주도하여 절차문제에 관한 결의 Resolution를 채택했는데 이 결의는 안보리 개혁에는 총회의석 2/3이상 내지 Consessus가 필요하다고 명시하고 있음. Aspirant group 과 P5도 대세에 몰려 Decision threshold를 총회의석 2/3 또는Consensus로 정하는데 찬성함. 안보리 개혁문제는 이상 절차문제에 관한 결의를 제외하고는 과거 10여년간의 토의와 협상에도 불구하고 실질적 진전은 전혀 없었음.

이상에서 본바와 같이 유엔 총회는 과거 10여년간 여러가지 제안을 중심으로 비공식 협상그룹 간의 토의와 협상이 있었으나 교착상태를 타결하는데 실패했다. 그러나 안보리 개혁문제는 이제 고위 자문단(High laval panel)의 보고에 의하여 새로운 국면을 맞이하게 되었는데 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 고위 자문단이 5개 상임이사국, 선진국과 개발도상국의 이해관계를 반영하는 각계의 전문가 및 정치인들로 구성되어 있어 각국의 이해관계가 비교적으로 균형있게 반영된 것으로 보여지고 있고 또 둘째, 그들의 개혁안이 과거의 모든 제안들을 검토한 기초 위에서 작성되었으므로 보다 객관적이고 신뢰성이 있다고 판단되며 셋째로는 Kofi Annan 유엔사무총장이 개혁안에 도덕적 권위를 부여하고 있으며 넷째, 내년은 유엔 창립 60주년 기념의 해로서 총회 기간 중 유엔정상회의(2000+5)가 예정되어 있고 그 회의에서 정치적 타결의 가능성이 예견된다는 점 등이다.

Ⅳ. 한국의 선택

그러면 고위 자문단의 안보리 개혁안에 대하여 우리의 입장은 어떻게 정할 것 인가?
중진국인 한국은 첫째, 유엔에서 중진국으로서 보다 빈번한 안보리 진출기회 둘째, 유엔의 민주화 촉진과 다자주의 원칙 제고 셋째, 일본의 상임이사국 진출이 동북아 및 한반도 통일 및 통일 후 동북아 정세에 미칠 영향 등을 고려하여 제 3카테고리 이사국 신설안을 선택해야 한다. 이 경우 한국은 상임이사국 희망국인 일본, 독일, 인도 등과의 양자관계로 인한 외교적 부담은 피할 수 없을 것이다. 그러나 문제의 핵심은 양자 관계를 넘어서 유엔의 민주화와 정통성 확보가 우리의 중장기적 국익에 더욱 도움이 된다는 점이다. 사실 많은 회원국들은 힘의 정치 현실(Real politik)을 인정하면서도 민주화의 보편화 추세 속에서 또 다시 특정 국가들에게 영구적인 특권을 부여하는데 강력히 반대하고 있다. 따라서, 우리의 입장은 결코 특정 국가를 목표로 한 것이 아니고 우리나라의 개방된 이익(Enlightened national interest)과 국제사회의 보편적 이익을 증진시킨다는 신념에 입각한 것임을 명백히 해야 할 것이다.
안보리 개혁은 유엔헌장 개정을 필요로 한다. 그리고 헌장개정에는 총회 회원국 2/3이상의 찬성과 모든 상임이사국을 포함하는 회원국 2/3의 다수 표에 의하여 비준되어야 한다. 이러한 헌장 개정절차에 따라 안보리는 1965년 그 의석수가 11개국에서 15개국으로 증대된 바 있고 1971년에는 대표권의 교체로 중화인민공화국이 국민당 정부로부터 안보리 의석을 회복하여 오늘에 이르고 있다. 안보리 개혁은 이제 긴급한 시대적 요청이 되고 있다. Dag Hammerskjold 전 유엔 사무총장은 “유엔은 우리를 천당으로 인도하기 위해서가 아니라 지옥으로부터 구하기 위해서 만들어졌다”고 말한 바 있다. 유엔은 주권을 가진 회원국들이 원하는 그 이상도 그 이하도 아니기 때문에 지금이야말로 유엔이 필요로 하는 능력과 기회를 부여할 때이다. 유엔은 이제 21세기의 기로에서 효율적이고 정통성 있는 기구로 거듭 태어 날 수 있는가의 기로에서 있다. 한국은 분명히 유엔의 가장 중요한 기구인 안보리 개혁에 있어서 민주화의 방향을 선택할 때 이다.