보편적 복지 포퓰리즘의 최근 현황과 문제점
박덕제(한국방송통신대학교 경제학과)
1. 복지 확대 요구의 등장과 그 전망
2010년 6.2 지방선거를 기점으로 한국에서는 '무상급식' 등 복지 확대를 둘러싼 논쟁이 거세게 일어났고, 이와 관련된 정책이 유권자들의 관심을 끌었으며, 결과적으로 복지 확대에 조심스런 자세를 보였던 정부·여당은 이 선거에서 큰 패배를 당했다.
한 토론회에서 민주당의 정세균 전 대표는 "6.2 지방선거 공약 1번으로 무상급식을 결정하고 다 함께 추진한 것이 지방선거의 승리 요인이 되었다"고 평가하고 있는데, 여기서 복지 논쟁이 이 선거에 미친 영향을 알 수 있다.
복지를 둘러싼 논쟁과 정파 간의 갈등은 선거가 끝난 후에도 수그러들지 않고 지속되고 있다. 무엇보다 복지 확대를 공약으로 내걸었던 지방자치단체장이나 교육감이 공약을 이행하려 하면서 정파나 성향이 다른 단체장들과 충돌하고 있기 때문이다. 대표적으로 서울시 교육청은 교육감의 공약에 따라 올해부터 초등학교 1~4학년까지 무상급식을 실시하고 있다. 이에 반대하는 오세훈 서울시장은 지난 1월 10일 전면 무상급식에 대한 주민투표를 제안하면서 전면 무상급식에 반대하는 주민투표를 청구하기 위한 서명이 시작되었고, 6월 중순에 서명 참여자가 70만 명을 넘은 상황이다.
이 복지 관련 논점은 2011년 6월 현재에 반값 등록금'으로 옮겨져 전개되고 있다. 내년의 총선이나 그 후의 대선에서 다수 유권자의 이목을 끌만한 뚜렷한 쟁점이 드러나지 않은 가운데서 야당은 여론을 유리하게 이끌 핵심 소재로 복지 확대를 활용하려 하고 있고, 여당 또한 이에 질세라 복지와 관련해서 포퓰리즘적인 주장을 쏟아내고 있는 형국이다.
이처럼 복지 정책은 동남권 신공항 입지 선정이나 과학벨트 입지 선정 등의 지역개발 사업과 함께 한국에서 대표적으로 포퓰리즘이 작용하고 있는 영역인데, 여기서는 이 논점을 중심으로 검토하기로 한다.
2. 보편적 복지 구호 등장의 배경
2010년의 지방선거에서 복지가 선거의 승패를 가르는 주요 쟁점으로 등장한 배경은 무엇인가? 여기에는 세계사의 흐름과 한국 사회의 최근 상황이 영향을 미치고 있다.
먼저 세계사의 흐름을 보면, 1989년에 동유럽과 구소련의 사회주의체제가 붕괴하고 10여년이 지났다. 여전히 사회주의 간판을 내걸고 있는 북한은 대부분의 국민이 도탄에 빠져 있는 상황에서 핵무기 개발과 선군정책을 기초로 소수 권력층의 특권을 폭압적으로 유지하고 있어서 이를 추종하거나 이들과 친선을 강화하자는 운동은 한국에서 설득력을 가지기 어렵다. 사회주의 종주국이 망하고 그 위성국가들이 체제를 전환하여 시장경제를 받아들이고 있으며, 형식적으로 사회주의를 유지하는 중국마저 개방정책으로 세계시장을 받아들이고 있는 상황에서 전통적인 사회주의를 주장해봐야 국민이 공감하지 않는다는 것을 알게 된 것이다.
복편적 복지 주장은 이러한 상황에서 나타난 한국 내 운동권의 변신을 나타낸다. 이는 소위 운동권의 외형적인 변모에서도 나타나고 있는데, 홍기표(2008)에 의하면 과거에 핵심 좌파그룹은 혁명적 사회주의 노선을 추종하면서 합법주의, 사회민주주의, 개량주의 운동 노선을 '합사개'라 하여 비판해왔으나 지금은 선거에서 득표를 하여 상대 당을 이겨야 하므로 모든 좌파 정당이 이제 '합사개'를 지향하고 있는 실정이다. 최근 범야권에서 활발하게 논의되는 복지동맹론은 좌파 정당들의 이러한 외형적인 변모를 반영한다. 따라서 그들은 사회적 연대라는 가치와 '무상급식', '무상보육', '무상교육' 등 구체적인 복지 정책들을 매개로 차후의 선거 시에 정치적 연합을 추구하고 있으며, 그 동력을 유지하기 위하여 한 목소리로 복지의 확대를 요구할 것으로 보인다.
다른 하나는 세계 금융위기로 인한 서민 생활의 어려움의 심화를 들 수 있다. 2007년 말에 미국의 서브프라임모기지 사태를 계기로 시작된 금융위기와 이로 인한 세계적 불황은 한국에도 큰 영향을 미쳐 많은 사람들이 경제적 타격을 받았다. 정부의 적극적인 불황대책에 힘입어 한국은 다른 나라처럼 실업률이 큰 폭으로 상승하지는 않았지만, 고용성장이 정체되어 2009년의 고용률은 2년 전에 비하여 1%포인트 이상 하락하였고, 2008년~2009년에 근로자들의 실질임금이 저하하였다. 특히 비정규직의 경우에는 임금의 하락이 한층 심하여, 2009년에 비정규직의 월평균임금총액은 그 전년에 비하여 7%나 하락하였다. 이러한 국내 경제상황의 악화로 좌파 지식인과 정치권의 복지 확대 요구가 언론의 주목을 받게 되고, 이에 동조하는 여론이 확산되고 있는 것이다.
국내외의 경제적 어려움으로 서민의 경제적 기반은 취약하지만 이들이 의존할 사회안전망은 부실한 것도 이러한 주장을 확산시키는 데 기여한다. 사회보장 관련 지출을 나타내는 예산 대비 사회지출의 비중이 다른 OECD 회원국에 비해 한국은 낮다. 여기에는 국민연금이 도입된 지 일천하여 수급자가 아직 적고, 노인인구의 비중도 다른 나라에 비해 아직 낮아서 노령인구 관련 지출이 적으며, 유럽 국가들보다 GDP 대비 국방비 비율이 2배 정도나 높은 등 한국의 특수한 사정이 여기에는 작용하고 있지만 표면적으로 낮다는 사실 자체가 복지론자의 비판 대상이 되고 있고 서민과 중산층의 동조까지도 유도하게 된다. 근로자 간의 근로조건 격차도 커서 대기업의 정규직은 단체교섭에서 일자리 세습을 요구할 정도로 근로조건이 좋고 고용이 안정되어 있지만 중소기업 근로자와 임시·일용직은 고용불안에 낮은 임금으로 고통을 받고 있는데, 2010년에 월평균임금 100만원 미만 근로자가 전체 임금근로자의 16%에 이르며 임시·일용직이 이들의 80%를 차지한다. 이러한 사정으로 윤희숙·고영선(2011)에 의하면 한국의 시장소득 및 가처분소득 기준의 지니계수는 1990년대 초에 최저 수준에 달한 후 꾸준히 상승하여 소득분배 상태가 개선되지 않고 있으며, 빈곤층의 비중은 증가하고 중산층의 비중은 감소하는 추세를 보이고 있다.
보편적 복지제도의 부작용
복지제도가 도입되면 지상 천국이 건설되는 것처럼 보편적 복지론자들은 주장하지만 그들이 말하는 복지사회에도 많은 문제점이 있다. 이를 스웨덴을 중심으로 한 북유럽 국가들의 예를 통하여 살펴본다.
스웨덴에서는 근로자나 자영업자가 질병으로 쉴 때에는 상실한 수입의 90%를 세금으로 보상해 준다. 그러다 보니 보험의 적용을 받는 스웨덴 근로자의 연간 질병휴가 일수의 중위수는 1955년에 12일에서 1988년에는 25일, 2002년에 32일에 달하고 있다. 보통의 근무일에 스웨덴 공장에서 종업원의 10% 정도가 질병으로 쉬고 있는데, 이처럼 많은 근로자가 질병을 이유로 쉬면서 보험료를 청구하므로 이를 위해 지급하는 비용은 2002년에 정부 예산의 10%가 넘는 120억 달러에 이른다.
스웨덴 근로자의 4.5%가 1년에 평균 1주일 이상의 질병휴가를 가지는 데 유럽연합 지역의 근로자들은 평균 1.9%만이 1주일 이상 질병휴가를 가진다. 유럽인들의 평균에 비하여 결코 건강상태가 나쁘지 않으며, 평균수명도 유럽에서 가장 긴 스웨덴 사람들의 질병 휴가가 이처럼 긴 것은 그곳의 후한 질병수당 때문이다. 이처럼 높은 복지는 과도한 재정 부담을 초래할 뿐만 아니라 근로 의욕을 줄인다.
이에 더하여 공식부문에서 기업 활동이 부진하면서 고율의 세금을 피하기 위한 방안으로 시도되는 지하경제 부문이 커지고 있다. 1990년대 후반기의 경우 스웨덴에서 지하경제는 농업, 임업, 컨설팅, 청소 등 10% 미만의 낮은 수준을 차지하는 부문도 있지만 미용업 35%, 자동차 정비 26%, 택시영업 19%, 레스토랑 16%, 화물운송 16%, 건설업 10% 등 10%를 넘는 부문도 상당수 있다. 스웨덴 이외에 노르웨이, 덴마크 등의 북유럽 국가도 이점에서는 마찬가지여서 이들 국가는 다른 서유럽 국가에 비하여 높은 지하경제 비중을 가진 것으로 추정된다.
복지의 일환으로 제공되는 서비스의 질이 낮을 뿐만 아니라 무료서비스는 국민의 선택권을 배제한다는 문제점을 가진다. 이를 독일의 대학 진학제도와 연관시켜 살펴보자. 독일에서 2006년까지는 정부가 대학 교육비까지 부담하는 '무상교육'을 실시했지만2007년 이후 학생들에게 등록금을 받는 대학이 증가하고 있으며, 2010년 현재 독일 16개 주 중 5개 주에서 등록금을 받고 있다. 이 때, 원하는 청소년을 모두 대학에 보낼 수는 없는데, 청소년이 대학에 갈 것인가의 여부는 초등학교 졸업 후에 진학할 중학의 종류에 따라 결정된다. 인문계중학으로 진학하면 대학 진학에 필요한 자격시험(Abitur) 합격에 유리한 인문계고교(Gymnasium)로 진학하고, 실업계중학에 진학하면 대체로 실업계고교로 가게 된다. 정부는 공짜로 교육을 시키므로 누구에게 무슨 교육을 시킬 것인가를 결정할 권한을 가지는데, 정부를 대신하여 초등학교 교사가 학생이 진학할 중학을 결정한다. 이 때 순수한 점수(주로 수리와 언어과목)로 결정되는 것이 아니며, 고소득의 전문직 가정의 자녀는 소득이 낮은 노동자가정 출신의 자녀보다 점수가 낮아도 인문계로 추천되는 경향이 있어서 점수가 같을 경우 전자가 후자보다 인문계로 갈 가능성은 2.63배나 높다. 가난한 사람을 위한다고 여겼던 '무상교육'이 능력이 뛰어난 가난한 집 자녀에게 불리하게 작용할 수 있는 것이다.
정부 지원으로 운영되는 유럽 대학의 문제점은 Economist(2004. 9. 23일자)의 보도를 통해서 잘 드러난다. 이에 의하면 독일은 고등교육에 GDP의 1%를 지출하는데 이 중 0.1%만이 민간부문에서 온다. 당시에 프랑스와 독일에서는 대학생이 수업료를 납부하지 않으며, 영국을 제외한 다른 유럽 국가도 이 점에서는 비슷하다. 그 결과 대학 재정은 바닥나고 있지만 학생들은 무의미하게 대학에서 빈둥거리는 현상이 발생한다. 대학생들이 수업료를 지불하지 않기 때문에 "대학을 시간 보내는 방법의 하나로 인식하여 최소 4년이면 되는 학사과정을 수료하는 데 평균 5.5년, 길게는 10년 이상 걸리기도 한다. 대부분의 대학의 강의실은 혼잡하며, 건물과 실험 기자재는 낡았고, 우수한 연구자들이 대학을 떠나므로 영국의 일부 대학은 제외하면 세계적 명문대학에 속하는 대학이 유럽에는 거의 없다.
복지확대 주장과 정치권의 책임
위에서 보듯이 보편적 복지의 확대가 지상 천국을 실현하는 것은 결코 아니다. 특히 경제운영 효율성과 질적 발전 및 장기 성장 여력을 키우는 데는 심각한 문제를 가진다. 그럼에도 이러한 주장이 계속 확대되는 데는 정치권의 칙임이 크다.
이는 최근 제기되고 있는 반값 등록금 관련 정치권의 행보에서 잘 나타나고 있다. 민주당은 2011년 1월 가구당 소득 하위 40% 가구 학생의 등록금 지원에 중점을 두는 정책을 채택하였는데, 손학규 대표가 6월 6일 대학생들의 집회에 참석하여 학생들로부터 비판을 받은 이후 "보편적 복지안의 하나로 반값 등록금에 대한 진전된 안을 내놓을 것"이라고 약속하고, 7일에 당내 반값등록금 특위 회의를 거쳐 반값 등록금 정책과 관련해 "6월 추경을 통해 하반기 대학 등록금부터 일부 반영하고 내년 신학기부터는 전면 실시하는 방안을 마련할 것"이라고 했다. 반값 등록금이 되도록 정부 예산으로 지원할 경우 연간 7조원의 예산이 들어가는데 이를 당내의 예산전문가나 대학교육 전문가와 협의도 않고 불쑥 발표하는 것은 포퓰리즘의 전형적인 표현이다.
이러한 점은 여당도 다르지 않다. 한나라당 황우여 원내대표는 취임 초인 5월 22일 "대학등록금이 무상인 나라도 있다"면서 첫 민생현안으로 등록금 부담완화를 추진하겠다는 의지를 피력하여 이후 대학생들의 반값 등록금 시위의 계기를 제공했다. 이 경우에도 대학교육의 비용 부담 질의 향상 방안, 그 혜택의 귀속, 학생의 부담을 줄일 경우 이를 어떻게 보충할 것인가의 문제 등에 관한 면밀한 검토 없이 우선 여론의 주목부터 받고 보자는 무책임한 발상의 표현이라 하겠다.
참고문헌
홍기표, (2008), "진보 정치, '08년 분리'와 '합사개'의 등장", 시민+복지기획위원회, 『한국 사회와 좌파의 재정립』, 산책자, pp. 124-125.
윤희숙·고영선(2011), 『복지정책 조준의 개념과 필요성』 한국개발연구원, pp. 56-49.
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