공개포럼

▲ 장경덕 매일경제신문 논설위원

보편적 복지인가, 포퓰리즘인가?

장경덕 매일경제신문 논설위원

1. 포퓰리즘 왜 문제인가?

우리는 저마다 다른 말뜻과 느낌으로 포퓰리즘을 이야기하고 있다. 객관적인 논의를 위해 포퓰리즘을 가능한 한 가치중립적으로 정의할 필요가 있다. 포퓰리즘은 무조건 악이며 경멸의 대상이라고 규정하면 논의가 지나치게 제한된다. 또한 일방적으로 포퓰리즘을 비판하고 냉소하는 쪽의 반성을 기대하기 어렵다.

포퓰리즘은 대중과 엘리트의 대립(people against elite)에서 출발한다.

포퓰리즘의 유형을 세 가지로 나눌 수 있다.

(1)지도자가 (엘리트와 대립하는) 대중에 속하는가? (agent-based populism)

(2)지도자가 대중의 이해를 대변하며 대중에 도움을 주는 정책을 주창하는가? (interest-based populism)

(3)대중이 직접 정책 결정에 참여할 수 있는 길을 넓히는가? (process-based populism)

세 가지 유형의 포률리즘은 모두 연대와 적대(coalitional antagonism)의 요소를 내포하고 있다. 포퓰리스트들은 제로섬(zero-sum) 또는 네거티브섬(negative-sum) 게임에서 대중의 이해와 엘리트의 이해를 명확히 대립시킨다. 포퓰리스트는 대중의 이해를 대변하지 못해 신뢰와 권위를 잃은 대의기구를 제치고 직접 대중과 소통하려 한다. 이들은 대중의 이해에 민감하게 반응하는 민주주의(responsive democracy)를 추구한다고 주장한다.

선거를 치르는 민주주의 사회 정치지도자들은 모두 어느 정도는 포퓰리스트들이다. 우리가 경계해야 할 것은 부정적인 요소가 두드러진 나쁜 포퓰리즘이다. 나쁜 포퓰리즘의 가장 큰 폐해는 대중과 엘리트의 대립을 심화시키고 대의민주주의의 순기능을 살릴 수 없도록 한다는 데 있다.

2. 한국의 포퓰리즘 어떤 모습인가?

한국 사회에서 포퓰리즘은 흔히 정치인들이 진지하고 치열한 고민 없이 대중의 표심에 영합하기 위해 무책임하고 대증적(對症的)인 정책을 펴는 것으로 인식된다. 한국의 포퓰리즘은 왜곡된 형태로 나타나는 경우가 많다.

한국에서 포퓰리즘으로 규정되는 정책들은 다음과 같은 특징을 지닌다.

(1)말없는 다수를 무시한다.

일반적으로 포퓰리즘의 폐해로 다수의 독재를 꼽는다. 하지만 우리 사회에서는 집단의 이익을 위해 목소리를 높이는 특정 그룹을 위해 다수의 이익을 희생하는 왜곡된 포퓰리즘이 나타나고 있다. 이는 다수의 이익을 대변한다는 본래 의미의 포퓰리즘과 다르다.

토론의 장에 적극적으로 나서지 않는 다수와 투표권이 없는 미래세대의 이익은 무시된다. 대중의 합리적 무시(rational ignorance)에 따른 사회적 비용이 커지고 고성불패(高聲不敗)에 대한 믿음이 굳어진다.

(2)지나치게 근시안적이다.

포퓰리즘 정책의 효과는 즉각적, 직접적인데 비해 비용은 시차를 두고 간접적인 경로로 나타난다. 4~5년 임기의 정치인들은 지속가능한 발전보다는 당기업적주의에 함몰된다. 재정 건전성과 미래세대의 부담을 생각하지 않고 퍼주기 식 복지 확대 경쟁을 벌인다.

*재원조달 문제에 대한 충분한 검토와 컨센서스 없이 중상층과 고소득층까지 포함하는 무차별적 무상복지제도 도입.

*소득수준과 무관한 무차별적인 반값 등록금.

(3)시장원리를 무시한다.

포퓰리스트들은 대중의 고통에 대해 근원처방보다는 대증요법으로 무분별한 가격 통제에 나선다. 서민과 취약계층을 위한다는 정책이 오히려 그들에게 불리한 결과를 초래할 때가 많다. 결과적으로 정책의 수혜자보다 피해자가 많지만 정치인들은 취지가 좋으면 무조건 선이며 정의라고 주장한다. 너무나 복잡한 문제를 지나치게 단순하게 풀려 한다.

서민과 취약계층의 어려움을 해결하기 위해 무작정 가격을 통제하고 자유로운 경제활동을 제한하는 법규부터 만들고 보는 정치인들은 입법권을 남용하고 있다. 포퓰리스트들은 냉혹한 시장에 상처를 입은 이들에게 따뜻한 손길을 내미는 이미지만 사려 한다.

*저신용자를 불법 사채업자(loan shark)에게 내모는 이자제한법과 전월세 공급 위축을 초래해 신규 세입자들을 더욱 어렵게 하는 전월세 가격 상한제.

*에너지 시장을 왜곡시키는 유류 환급금을 무차별 살포.

(4)도덕적 해이를 생각하지 않는다.

포퓰리즘 정책은 수혜자들의 도덕적 해이를 부추겨 장기적으로 그들의 자율과 자활을 오히려 어렵게 하는 경우가 많다.

*선거 때마다 되풀이되는 부채 탕감.

내년 총선 대선을 앞두고 포퓰리즘은 좌우와 진보-보수를 가리지 않고 고조될 것이다. “내 포퓰리즘이 네 포퓰리즘보다 낫다”는 경쟁이 격화될 것이다.

왜곡된 포퓰리즘은 무지와 위선의 정치를 낳는다. 자원과 리스크의 배분에 효율성과 형평성이 떨어진다. 지속가능한 발전의 토대와 더 나은 미래에 대한 믿음을 약화시킨다.

3. 포퓰리즘 어떻게 막을 수 있나?

(1)무엇이 포퓰리즘을 키우는 토양을 만들었는지 성찰하고 근원처방을 고민해야 한다. 병의 근원을 생각하지 않고 증상만 봐서는 안 된다. 포퓰리즘을 낳은 역사적 맥락과 환경을 성찰하지 않고 포퓰리즘 행태만 비판하는 데 그쳐서는 안 된다.

1980년대 이후 개발독재에 대한 반작용으로 자유에 대한 욕구가 분출했으며 지난 20여 년 동안 자유주의 정책이 어느 정도 뿌리를 내린 후에는 평등(형평)과 공정에 대한 요구가 커지고 있다.

<심해지는 소득 양극화>

소득계층	1990년	2000년	2010년
중위소득 50% 미만	7.1	9.2	12.5 (18.0)
50~150% 미만	75.4	71.7	67.5 (59.7)
150% 이상	17.5	19.0	20.0 (22.3)

*단위: %, 2인 이상 도시가구 가처분소득 기준

(괄호 안은 1인가구를 포함한 전국가구 시장소득 기준)

지니계수로 본 한국의 소득 불평등은 경제협력개발기구(OECD) 회원국들 중 낮은 편이지만 가처분소득으로 따지면 중간수준이다. 시장소득 지니계수와 가처분소득 지니계수 사이에 큰 차이가 없는 것은 조세제도와 재정지출을 통한 재분배가 다른 나라들에 비해 미미했다는 뜻이다.

*한국은 조세와 이전소득을 감안하기 전과 후 소득불평등도의 차이가 가장 적은 나라다.

과거 정부에서 한편으로는 포퓰리즘 정책을 추진하면서 다른 한편으로는 유동성 홍수에 따른 자산시장 거품과 고환율 정책에 따른 수출-내수부문 양극화를 방조한 것은 모순이다. 방만한 통화 재정정책에 따라 인플레이션이 높아지면 가장 큰 타격을 입는 계층이 어디일까를 생각해봐야 한다.

(2)경합하는 정책 가운데 최선을 선택할 수 있도록 열린 토론을 활성화한다.

시민사회, 언론, 학계가 적극적으로 성숙된 공론의 장에 나서야 한다. 고성불패의 신화를 깨야 한다. 

(3)다수의 독재와 집단이기주의의 압력을 막기 위한 준칙을 정한다.

절박한 복지 수요와 더욱 절박한 복지 수요의 비교형량은 필수적이다. 새로운 복지제도를 도입할 때는 반드시 재원조달 방안을 제시하고 몫이 줄어드는 쪽의 반론을 경청하도록 준칙을 확립해야 한다. 계층 간, 세대 간 자원과 리스크 배분의 형평성을 정밀하게 따져봐야 한다.

(4)자유와 평등의 대립을 최소화하고 조화시키는 시스템을 만들기 위한 지속적인 개혁을 추진한다. 효율이 중시되는 생산의 영역에서는 경쟁을 더욱 활성화하고 형평성이 중시되는 분배의 영역에서는 가장 어려운 계층의 문제부터 단계적으로 해소해가야 한다. 계층 간 이동성을 높여 단층(斷層)현상을 극복해야 한다. 글로벌시대 지식정보화시대 계층간 이동성을 높이기 위한 정책의 핵심은 교육 개혁이다.