굿소사이어티

포퓰리즘(Populism)의 사례: 라틴아메리카

김원호 (한국외국어대 국제지역대학원 교수)

I. 서론

포퓰리즘(Populism)이라는 개념은 끊임없이 많은 논쟁을 일으키고, 다 방면에서 인용되는 개념임에도 불구하고, 이에 대한 학술적 정의를 내리는 것은 쉽지 않다. 포퓰리즘은 서로 다른 시간과 공간에서 좌·우익을 막론하고 여러 정치 분파에 의해 이용되어온 정치 이데올로기 혹은 정치논쟁이었다. 논쟁의 여지가 많은 개념인 만큼, 여러 학자들이 포퓰리즘이라는 개념을 정의하려 시도해왔으며 포퓰리즘을 정치적 포퓰리즘과 경제적 포퓰리즘으로, 시대적 배경에 따라 전통적 포퓰리즘과 신포퓰리즘으로 구분 짓기도 한다.

본고는 포퓰리즘의 사례로 흔히 거론되는 라틴아메리카 지역 정치에서 왜 포퓰리즘이 반복되어 일어나는가에 문제의식을 갖고 여러 다른 형태의 포퓰리즘을 정리한 것이다. 따라서 시대적, 환경적 배경이 다른 우리나라를 비롯한 다른 나라의 사례와 직접 비교하는 데에는 한계가 있을 수 있다.

II. 포퓰리즘(Populism)의 정의

1. 전통적 포퓰리즘과 신포퓰리즘

전통 포퓰리즘은 산업화 초기의 사회변동으로 인한 전통적 과두지배 정치의 쇠퇴와 20세기 중반 대중정치의 등장과 밀접한 관련을 맺고 있다. 포퓰리즘은 노동자와 자본가를 사회개혁이나 국가주도 산업화를 지지하는 광범위한 다중계급 정치연합 안에 포섭하며, 다양한 사회 유권자들을 하나로 묶기 위하여 국가주의(nationalism), 인물중심적(종종 카르스마적) 권위주의에 강하게 의존한다. 또한 이 시기 포퓰리즘은 이익분배와 정치적 통제를 위한 조합주의 메커니즘으로 국가에 속박된 도시노동자와 노동조합에 각별히 호소하는 경향을 가지고 있었다(Collier and Collier 1991; Conniff 1982; Kenneth Roberts 2000). 포퓰리스트 지도자들은 기존 과두지배 세력에 도전하면서 상명하달(Top-down) 방식으로 대중을 동원하고 노동계급과 하층계급을 정치적으로 포섭하면서 경제적 웰빙을 약속하고 그에 걸 맞는 확대재정 정책을 주로 실시하였다.

라틴아메리카 학계에서 논의되는 초기 포퓰리즘의 특징을 종합해보면 전통적으로 인물중심 정치적 리더십 스타일, 통일되지 않은 하층계급 지지자에 대한 호소, 수입대체산업화(ISI) 경제개발 모델, 국가의 강한 시장개입, 폭넓은 재분배 정책을 그 특징으로 하고 있다. 1980년대 외채위기로 시장중심 신자유주의 개혁이 시행되기 이전까지 포퓰리스트 국가들은 지속적으로 시장에 적극적으로 개입하며 기초산업 보호 및 보조금 지급, 해외투자 제한, 노동시장 조작, 광범위한 사회보장 제공 등의 경제 정책을 주로 실시하였다(Kenneth Roberts 2000).

1930년대부터 1960년대까지 라틴아메리카에서 등장한 포퓰리즘(Populism) 정당들로는 아르헨티나의 페론당(Peronista), 페루의 APRA당(Aprista), 베네수엘라의 민주행동당(Acción Democràtica)이 대표적인 경우이다. 이들 정당들은 사회혁명 추구적이어서 토지개혁을 지지하고 광범위한 노동입법과 도시노동자 보호 정책을 장려하였다. 또한 민족주의 정당으로서 자국의 독립을 공고히 하고, 외자에 규제를 가하여 국가주권 보호에 노력하면서 국가경제 개발과정에 정부의 직접적인 개입을 주장하였다.

초기 포퓰리스트들은 민주적 시민권과 민주제도의 사회적 기반을 확장시키면서 노동자 및 하층 계급을 처음으로 정치과정에 참여할 수 있도록 도왔다고 평가되기도 한다. 또한 포퓰리스트들은 과두정치에서 대중정치로 정치적 전환을 이끌었으며 사회적으로 소외되었던 계층에게 새로운 자긍심과 자존감을 불러일으키며 그들 스스로 사회적, 정치적 권리를 재인식하도록 고무했다.

하지만 Conniff가 주장하는 것처럼 포퓰리스트 지도자들은 “언제나 민주적인 방식으로 민주주의를 고무하지 않았다.” 재임기간 중 그들은 종종 권위주의적 성격과 법의 지배, 정치적 다원주의, 민주적 견제와 감시를 괄시하는 성향을 보였다(Roberts 2000). 이러한 특징을 가진 전통적 포퓰리즘은 1920년대부터 1950년대까지 라틴아메리카에서 성행했던 정치형태로 1980∼90년대 외환위기, 세계화(globalization)와 더불어 라틴아메리카를 휩쓴 신자유주의 개혁 이후시기에 재발한 포퓰리즘과 구분하기 위하여 전자를 전통 포퓰리즘(classical populism), 후자를 신포퓰리즘(neo-populism)으로 구분한다.

전통 포퓰리즘은 1982년 외환위기와 함께 그 종말을 고했다.

외환위기로 라틴아메리카 국가들이 확대재정 정책을 유지하기 힘들어졌고 IMF나 세계은행과 같은 국제금융기구들의 시장개방 압력에 굴복해야 했다. 시장개방과 함께 ISI 모델로 국가보조금과 무역 보호 장벽에 의존하던 여러 국내 제조 기업들의 부실과 낮은 경쟁력이 드러나자 이는 곧 국가의 시장 개입 경제 정책의 실패로 간주되었다. 포퓰리즘이 해결하기 힘든 재정적자와 외환거래 병목현상, 극심한 인플레이션을 불러왔다고 믿어졌으며 정반대 성격의 신자유주의 개혁만이 이와 같은 경제적 병폐의 치료제가 될 수 있다고 여겨졌다(Roberts 2000). 포퓰리즘이라는 개념이 악명을 떨치기 시작한 것도 경제위기와 신자유주의 개혁이 여러 라틴아메리카 국가에 성행한 1980∼90년대일 것이다. 학자들 사이에서 포퓰리즘을 정치적 의미보다는 확대재정정책, 대중 소비 강화를 위해 고안된 재분배 조치라는 좁은 경제적 개념으로 정의하는 경향이 증가했다(Dornbush and Edwards 1991).

신포퓰리즘의 등장은 경제정책의 성과와도 깊은 연관이 있다.

초기 포퓰리즘의 등장 배경이 부의 재분배와 신흥세력의 정치적 참여 권리를 요구했던 사회현상이었다면, 신포퓰리즘의 등장은 시장지향 경제정책의 실패와 함께 나타나기 시작했다. 1985년 페루의 알란 가르시아(Alan Garcia) 대통령 당선이 그 대표적인 예라고 할 수 있다. 오랜 군사통치가 끝나고 1980년 집권한 민선 벨라운데(Fernando Belaunde Terry, 1980~1985) 정부는 종전 국가 주도의 성장 전략을 포기하고 시장주도의 신자유주의 경제 전략으로 전환하여 주요 경제정책으로 정부의 역할 축소, 민간기업 육성, 관세인하, 외국인 투자 촉진 등의 정책을 실행하였다. 그러나 1980년대 초 발생한 세계경제위기로 구리, 은, 납, 커피 등 페루의 주요 수출품 가격이 폭락하며 무역수지가 크게 악화되었다. 무역적자 보전을 위한 외채 도입 확대로 외채규모는 1980년 집권초기 100억 달러에서 1985년 7월에는 142억 달러로 증가했으며 1982년 민간은행들의 對페루 자금 공급 중단 사태로 페루 정부는 IMF의 구조조정 프로그램을 수용할 수밖에 없는 상황에 봉착한다. IMF가 제시한 안정화정책은 실질적인 국민생활 수준의 급격한 하락을 초래했으며 이러한 상황은 결과적으로 국민들의 신자유주의 경제정책에 대한 불신감을 확산시켰다. 경제적 어려움이 가중되고 있는 상황에서 1983년 발생한 천재지변은 페루 경제를 커다란 혼란에 빠뜨렸으며 이 같은 정치, 경제, 사회적 혼란을 기회로 좌익 게릴라 센데로 루미노소(Sendero Luminoso)가 등장해 정부 전복 테러활동까지 벌였다.

극심한 정치, 경제적 혼란 속에서 치러진 1985년 대선에서 민족주의적이고 민중주의적인 기치를 내걸은 민주민중혁명연합당(APRA)의 알란 가르시아 후보가 대통령에 당선되었다. 알란 가르시아 정부 정책의 주요 정강은 국가의 천연자원을 국가가 소유하고 국가발전을 위한 개발활동을 국가가 주도하겠다는 것이었으며 정상적인 외채상환과 경제성장은 양립이 불가능하다고 주장했다. 때문에 알란 가르시아 정부는 전 정권으로부터 외채 142억 달러, 외환보유고 12억 달러의 유산을 물려받았으나 외채상환 부담이 과도하여 외채구조를 재조정할 필요성을 제기했다. 당시 페루의 수출액은 연간 30억 달러로 수출액의 10%는 외채의 이자 조차 갚을 수 없는 금액이었다. 알란 가르시아 정부는 수출액의 10% 범위로 외채상환을 제한하면서 사실상의 외채 모라토리움을 선언한다. 이전 정부의 시장지향 경제정책의 실패와 경제상황 악화에 대한 유권자들의 불만이 새로운 포퓰리스트 지도자의 등장으로 이어진 것이다.

시간적 간격에도 불구하고 반복되는 전통 포퓰리즘과 신포퓰리즘의 공통점은 무엇이고 차이점은 무엇일까.

서로 다른 시대적 배경에도 양 포퓰리즘의 공통적인 특징이 있다면 우선 선거캠페인의 특징을 들 수 있다. 포퓰리스트의 선거 캠페인은 언제나 민주적 절차로부터 소외되고, 배제되었던 사람들에게 새로운 목소리를 주고, 경제적 재분배를 이루겠다고 호소한다. 포퓰리스트의 선거슬로건은 포퓰리스트 지도자를 일반사람(the people) 출신의 이미지로 기존의 사욕만을 위해 진정한 민주주의를 억압하던 기존의 무능한 엘리트 정치인을 대신할 수 있는 존재로 각인시키기 위해 노력하였다(Roberts 2000). 그들은 기존 정당과 정치 엘리트의 무능, 부패에 대한 일반 대중의 불만을 이용하면서 그들 스스로를 기존 수구 정치인들과는 다른 외부적 인물로, 변화를 원하는 대중의 심리를 대변하고 실현시킬 수 있는 존재로 그린다. 신포퓰리스트 지도자들은 제도화된 정당구조를 그들의 정치적 자율성에 있어 장애요인으로 여기며 대중매체를 통하여 대중을 동원하고 직접적으로 소통할 수 있다는 점을 들어 기존 정치구조의 기능적 필요성에 중요성을 두지 않는다(Roberts 2000). 이와 같은 신포퓰리스트 지도자의 특성은 베네수엘라의 차베스 대통령의 성향에서 이해하기 쉽다. 차베스 대통령은 ‘알로 프레시덴테’라는 텔레비전 프로그램을 통해서 일반 대중들과 직접 소통을 시도하고 즉흥적으로 정책을 지시하고 확인하는 방식으로 기존의 제도적, 절차적 과정에 무게를 두지 않는다.

또한 포퓰리즘 정권은 대중동원의 여부에 따라 비슷한 성격의 다른 정치지배개념과 구분 지을 수 있다. 라틴아메리카의 인물 중심적, 독재적 정치 지도자는 식민지 시대 caudillo로부터 오랜 전통이 가지고 있다. 하지만 까우디요나, 군부지도자와 포퓰리스트 지도자와의 차이점은 이들이 대중을 동원하는 대중정치가 인지의 여부이다. 포퓰리스트 지도자들은 선거라는 제도적 방법을 통하여 선출이 되는 경우가 많지만 유권자의 투표가 지도자의 조직제휴, 제도적 지위, 정책적 입장과 상관없이 개인 하나의 리더십 자질 만을 기반으로 이루어지는 경우가 많다. 유권자의 정치적 지지는 조직의 규율을 통해서가 아닌 한 지도자 개인의 기여가 그 작동원리이다(Roberts 2000).

전통 포퓰리즘과 신포퓰리즘의 차이점을 보자면, 앞에서 언급한 것처럼 전통포퓰리즘이 다중계급 중에서도 주로 도시화로 인해 강력한 유권자 집단으로 새롭게 떠오른 도시노동자와 노동조합에 호소한 반면, 신포퓰리즘은 광범위한 개인들, 즉 조직화 되지 않은 비공식 부문 노동자, 소작농, 도시빈민에 호소하는 측면이 강하는 점을 들 수 있다. 포퓰리스트 지도자의 성향 차이는 신세대 포퓰리스트 지도자들의 경우 지도자 개인에 대한 충성을 양성하는데 특히 집중하는 경향을 보인다는 점이다. 전통적 포퓰리스트들이 보통 자신만의 정당을 만들고, 아르헨티나의 페론정당처럼 포퓰리스트가 설립한 정당이 설립자가 죽은 후에도 지속적으로 유지되었던 반면 현세대 포퓰리스트들은 굳이 본인들을 구속할 수 있는 정당이나 조직 형성에 힘쓰지 않는다.

초기 포퓰리스트 지도자에 의해 설립된 정당, 노동자 그리고 몇몇 소작농 조직의 경우 종종 정치적 배척과 군부의 억압, 심지어 설립자의 죽음에도 불구하고 의미 있는 지속성을 보여 온 반면, 신포퓰리스트의 경우 전통포퓰리스트와는 반대로 대중지지자와 포퓰리스트 지도자의 관계를 매개할 수 있는 대표조직의 생성을 꺼려하는 것이다. 본능적으로 일명 Partidocacias (Coppedge 1994)에 적대적 입장을 보이면서 이들은 새로운 대의 기구의 신설과 함께 정치적 공백을 채우려는 진지한 노력 없이 기존정당과 반복적으로 충돌하는 경향을 보여준다. 정치적 기구에 대한 기피증은 페루의 경우 가장 극심한 예를 보여준다. 후지모리는 새로운 정당을 각 개별 선거운동을 위한 수단으로만 활용했다. 이는 2000년 대선을 위한 공식 신당에 100만인 등록 명부 위조 스캔들에서 그 정점에 달했다. 아르헨티나의 메넴 대통령의 경우 개인의 정치적 이득을 위하여 페론당의 제도적 비공식성을 악용했다. 베네수엘라의 경우도 포퓰리즘이 오랜 국가조합주의와 가까워지면서 인물중심주의와 조직화된 대중 참여 사이의 긴장이 차베스주의(Chavismo)를 만연하게 했다. 이러한 긴장은 좌파 정당중의 하나가 급기야 차베스 연합에서 이탈하면서 조직도가 낮은 차베스 개인의 정당 도구인 MVR(Movimiento Quinto Republica)이 그 위치를 대신하게 된다(Roberts 2000).

2. 정치적 포퓰리즘과 경제적 포퓰리즘

일반적으로 포퓰리즘이라고 하면 정치적인 의미보다, 친노동자적인 비효율적 재분배 경제정책의 이미지를 먼저 떠올리기 쉽다. 하지만 포퓰리즘이 꼭 국가주의적, 경제적 재분배 정책에 한정되는 것은 아니다. 포퓰리즘은 다양한 개발 프로그램과 양존할 수 있고 심지어 경제긴축, 신자유주의 개혁과 함께 올 수 있다. 아르헨티나의 메넴 대통령, 페루의 후지모리 대통령이 바로 신자유주의 경제정책을 시행한 대표적인 포퓰리스트 지도자라 하겠다. 따라서 학자들은 포퓰리즘을 정치적인 개념으로 이해하는 것이 더 바람직하다고 주장한다. 신포퓰리즘의 등장과 함께 포퓰리즘이 특정 경제 정책이나 개발 모델과의 연관성이 분리되었다. 포퓰리즘은 조직화 되지 않은 광범위한 대중을 인물 중심적 지도자가 기존의 대의제도를 거스르고 기존 정치, 경제 엘리트에 도전하면서 정치적으로 동원한다는 것이다(Weyland 1996; Roberts 1995, 2000).

반면, 경제적 포퓰리즘은 정치적 지지를 얻기 위해 확대재정정책을 사용한 노동자에 유리한 재분배 정책을 의미한다(Dornbusch and Edwards 1991). 그러나 결과적으로 재정악화로 인한 인플레를 유발하는 것으로 비판된다. 루디거 돈부시 MIT 교수는 포퓰리스트 정부가 역사적으로 소득불균형 문제를 부각시키고 이 문제를 과도하고 팽창적인 거시경제정책을 통해 해결하려 했다고 분석했다. 포퓰리스트 정부는 이를 위해 기본적인 경제균형을 무시하고 광범위한 규제, 재정적자, 임금인상 정책을 펴지만 결국은 저소득계층을 더욱 황폐케 한다고 강조한 바 있다. 한편, 정치적 포퓰리즘은 정치인의 리더십 문제와 절차적 민주주의의 부재에 집중하였다. 즉, 포퓰리즘은 정치적으로 제도적 기관의 후진성과 단순성 그리고 국가 행정부의 비정상적인 권력집중을 그 특징으로 한다(Gillermo O'Donell).

III. 왜 라틴아메리카 국가들에서 포퓰리즘(Populism)이 재발 하는가

1. 포퓰리즘의 내재적 요인

그렇다면 이미 20세기에 그 취약성과 몰락을 경험했던 포퓰리즘이 왜 다시 21세기에 와서 재등장 하고 있는 것일까. 역사적 경험과 증명에도 불구하고 완전히 제거되지 않은 라틴아메리카 포퓰리즘의 뿌리는 무엇인가. 포퓰리즘을 낳는 사회․정치·경제적 조건은 무엇인가.

Kenneth M. Roberts는 포퓰리즘이 재발할 수밖에 없는 내재적 정치적 요인을 1) 취약한 정당제도, 2) 약한 시민사회, 3) 제도적 견제와 균형의 부재 세 가지로 요약한다. 포퓰리즘은, 하층계급의 존재가 크고 견고하고, 정치적 동원이 가능하면서도 기존정당에 의해서 효과적으로 대표되지 않고 정치적 의사 표현이 제도적 절차를 통해 표출되지 않는 환경에서 발생한다는 것이다. 즉 포풀리즘은 정치적 개방을 원하는 일반 대중의 요구에 대한 응답이다. 포퓰리즘은 제도의 취약성이 전형적으로 악용되는 상황에서 번성하며 이는 정치다원주의 제도, 민주적 견제와 균형, 법의 지배와 충돌한다.

정당정치가 자리 잡은 사회에서는 대부분의 유권자들이 지도자 한 개인이 아닌 당원명부나 당규율에 따라 투표하기 때문에 기존 대표기구들 외부의 아웃사이더가 새로운 지도자로 등장할 수 있는 여지가 크지 않다. 정당정치가 자리 잡지 않은 사회일수록 정치 이방인의 정치무대 진출이 용이하다. 특히 텔레비전의 보편적인 영향력은 조직화 되지 않은 불특정 다수에 대한 직접적 호소를 더욱 용이하게 했다. 포퓰리스트 대중동원은 상명하달 식 절차와 중간 매체 없이 지도자와 폭넓게 조직화 되지 않은 지지자간의 직접소통을 통해 이루어진다. 이러한 형태의 대중동원은 정당제도가 강하고 포괄적인 정치사회에서는 한계가 있는 방식이다(Roberts 2000). 라틴아메리카 국가는 대부분 정당정치의 성숙도가 낮고(칠레 예외), 정당의 역사가 짧고 신생정당의 출현이 잦다(브라질과 페루가 대표적인 경우). 이러한 정당제도 아래에서 정치인들은 당규율과 제도적 절차를 존중하기보다 정치적 목적, 후견주의 관계에 따라 철새 정치인으로 행동하며 선거에서도 정당의 공약보다 개인 인물에 따라 정치인이 선출되는 경향이 강하다. 이는 정당 정치의 기반을 지속적으로 약화시키는 악순환을 만들며 포퓰리즘이 재발할 수 있는 환경을 조성한다. 이는 곧 포퓰리스트 동원은 시민사회가 강하고 긴밀히 조직되어 있을 때 발생하기 어렵다는 것을 뜻한다.

라틴아메리카 국가들에서 포퓰리즘이 재발 한다는 것은 또한 이 지역에 기존 정치에 대한 불신과 사회 지배 계급에 대한 깊은 불만을 보여준다. 어떠한 사회든 현 상황에 만족하지 않고 기존체제를 신뢰할 수 없을 때, 그리고 조직적인 노력을 통한 개혁의 경험이 부재할 때 메시아적 지도자를 기다리거나 기존 인물들과 거리를 두고 새로운 이미지를 강조하는 지도자에 열광한다. 상파울로 대학 Brasilio Sallum 교수가 지적하듯, 라틴아메리카 국가들에서 아직까지 포퓰리즘 담론이 효과가 있다는 것은 그만큼 비정상적인 사회 내재적 문제가 해결되지 않고 있다는 반증이라 하겠다. 자기 스스로의 변화 가능성을 찾기 어려운 상태에서 그 사회의 기반은 포퓰리즘 담론의 쉬운 먹잇감이 된다고 그는 주장한다. 기존 정치인과 정당에게서 지속적인 배신과 좌절을 겪었던 경험은 정치적 무관심과 지속적이고 절차적인 변화를 가져올 수 있는 공약보다 단기적이고 급진적인 변화를 약속하는 인기영합 정책에 환호하게 한다. 이러한 시민들의 메너리즘은 카리스마적 대통령의 문제해결 능력에 과도한 기대를 걸지만, 결국 포퓰리즘 정권에서는 행정부와 특히 그 권력 최정상에 있는 공화국 대통령이 정당들과 나머지 권력기관에 불균형한 막강한 권력을 휘두르면서 의회의 기능을 유명무실하게 하고, 권력의 견제와 균형 작용이 원활히 이루어 지지 않기 때문에 검증된 정책선택에 있어 여러 가지 부작용을 초래한다.

라틴아메리카에서 포퓰리스즘이 등장하는 내재적 경제적 요인으로는 소득분배가 불공평한 초양극화 사회라는 점을 지적할 수 있다. 라틴아메리카 국가들은 지질학적으로 풍부한 천연자원을 가지고 있음에도 불구하고 식민지 시대 식민 모국인 스페인, 포르투갈에게 자원을 일방적으로 착취 당해왔으며, 독립이후에도 천연자원의 이득이 대부분 소수 자본가나 외국기업들에게 집중되어왔다. 이를 두고 라틴아메리카 국가들을 가리켜서 “왕의 의자에 앉은 거지” 혹은 천연자원의 저주에 걸렸다고 비하할 만큼, 국가자원은 라틴아메리카 국가들의 지속적인 경제발전에 기여하기보다 소유권을 둘러싼 논쟁으로 식민지 시대부터 독립이후 지금까지 사회갈등의 뿌리가 되고 있다. 이러한 갈등은 1950∼70년대 라틴아메리카 사회를 휩쓴 마르크스주의(Marxism)의 영향과 종속이론의 부흥으로 천연자원의 국영화를 위한 실질적인 움직임으로 이어지기도 했다. 그 대표적인 예가 1970년대 칠레 아옌데 정권의 구리광산 국유화라 하겠다. 하지만 대부분의 라틴아메리카 국가들에서 천연자원의 이익금을 둘러싼 불만은 해결되지 않은 채 지속적으로 쌓여왔으며 이는 최근 볼리비아에서의 가스전쟁, 베네수엘라 쿠데타 등의 일련의 사건으로 이어져 국가자원의 이익금으로부터 배제되어왔던 다수 소외계층의 지지를 바탕으로 결국 기존 엘리트 특권층을 몰아내고 모랄레스, 차베스라는 새로운 정치세력의 등장으로 이어졌다.

2. 표퓰리즘의 위험성

포퓰리즘이 안고 있는 위험성은 크게 정치적인 부분과 경제적인 부분으로 나누어 볼 수 있다. 정치적으로 포퓰리즘은 민주주의의 공고화와 발전을 저해하며, 경제적으로는 포퓰리즘 정부 아래에서 지속적인 경제발전 모델 추진과 경제발전을 어렵게 만들고, 국제적으로 고립될 수 있는 위험성 등을 안고 있다.

먼저 정치적 위험성으로 하층계급이 두텁고 견고한 사회에서 기존 정치인에 대한 불신 및 새로운 메시아적 포퓰리스트 인물에 대한 지지는 포퓰리스트 지도자에게 과도한 자율성을 인정하여 끊임없이 의회와 충돌하며 불안정한 정치상황을 조성한다. 또한 포퓰리스트는 정치적 변화라는 명분으로 기존의 정치 제도를 한쪽으로 밀어둠으로써 포퓰리스트 지도자는 대의민주주의를 위협한다. 선거를 통해 선출되었다는 것을 국민이 자신에게 모든 위임권을 넘겨주었다고 생각하며 기존 정치인들과 제도에 불신을 지속적으로 표명하면서 법의 지배, 사법권의 독립성, 의회의 반대, 견제 기능을 무시하고 정치적 자율성을 지나치게 행사, 행정부의 기능을 과대 확장하는 것이다. 이러한 포퓰리스트 정권의 제도와 정당에 대한 적대감과 국가의 공적제도를 무시하는 행위는 민주주의 공고화를 위협할 뿐만 아니라 선거에서 적과 아군을 구분하는 전략으로 사회분열과 갈등을 초래한다. 더불어 카리스마적 포퓰리스트 지도자를 이을 대안적 리더가 성장할 공간이나 합리적 의사결정을 위한 공론의 장이 부재 한다는 점에서 장기적인 정치, 민주주의 성장에 장애가 된다.

즉, 포퓰리즘은 절차적 민주주의의 공고화에 위협을 가하고 제도권 정치에 대한 유권자들의 불신을 부추기면서 ‘반정치’를 조장하는 현상을 낳는다. 학자들은 라틴아메리카 민주주의의 성장과 경제발전에 가장 큰 위협이 바로 포퓰리즘이라고 지적한다. 즉, ‘복잡한 문제’에 대해서 ‘간단한 해결책’을 제시하는 반민주적 후보에 대하여 계층을 막론하고 표를 몰아주는 현상에 대한 우려이다.

둘째, 행정부의 기능이 지나치게 강조됨에도 불구하고 정작 포퓰리스트 정부는 행정능력이 떨어진다는 문제점 또한 안고 있다. 즉 이들 대부분이 정치적 이방인으로서 정치경험이 많지 않고, 기존 다른 기구들과의 협력, 연계 능력이 약하고, 행정적 능력이 미숙하다. 이러한 행정적 무능력은 정부의 부패로 이어질 가능성이 다분하다. 포퓰리스트 지도자와 정권을 제도적으로 검열하고 권력균형을 위한 견제 기능이 취약하여 부패가 만연할 수 있는 상황에서 행정능력의 취약성까지 더해져 실질적으로 여러 포퓰리스트 정권이 부패스캔들에 연류 되었다.

경제적인 위험성으로 첫째, 재정위기를 초래할 수 있다. 국제금융기구와 원만한 관계를 이루지 못하는 경우 자금운용에 있어 어려움이 생기고 또한 국가신용 평가 등급에서 낮은 등급을 받거나, 정치, 경제적 예측불가능성으로 사업하기 나쁜 국가라는 나쁜 평판을 불러온다. 이는 자금운용과 외국투자 유치 또한 힘들게 한다. 이러한 예로 1980년대 페루의 알란 가르시아 정부를 들 수 있다. ‘시장의 횡포’에 맞선다며 은행 국유화를 추진하는 등 현실성 없는 인기영합주의 정책들을 쏟아낸 알란가르시아 정부는 외세에 맞선 민족주의 정책을 편다는 명분으로 외채 상환액을 국내총생산(GDP)의 10%로 제한한다고 일방적으로 발표하기도 했다. 이러한 정책의 결과로 페루는 국제 금융시장에서 고립됐고, 경제 실정은 민생 파탄으로 이어졌다.

취임 첫해인 1985년 87.7%의 인플레이션을 시작으로 임기 말인 1990년에는 무려 7649%의 살인물가를 기록했다. 알란 가르시아 정부의 주요 경제사회 정책은 IMF, 세계은행, 미주개발은행(IDB)과 같은 국제금융사회로부터 고립을 초래하였다. 1986년 5월 IMF는 페루를 채무 불이행국으로 발표하였고 1989년 3월에는 IMF와 세계은행이 페루의 회원국 자격을 박탈하였다. 또한 재정적자 보존을 위한 공공요금 인상(100~400%), 은행 국유화 실패, 외환매입 및 환율제도 등의 실패로 인플레이션은 1987년 62.9%에서 1988년 1,722%, 1989년 2,777%로 급등하였다. 물가안정을 명분으로 실행하였던 고정환율제는 필요상품의 공급부족 현상을 낳으면서 인플레 급등 현상에 일조하였다. 즉 서민들에게 저렴한 가격으로 공급한다는 명분으로 수입된 생필품들이 인접국으로 밀수출되어 다시 외환으로 갖고 돌아와 환차익을 추구함에 따라 생필품 부족 현상과 함께 물가가 급등한 것이다. 이와 같은 문제해결을 위해 단일 환율제 도입이 강력하게 요구되었으나 가르시아 정부는 이를 수용하지 않았다. 1989년 200개 국영업체의 재정적자는 20억 달러에 달하였고 당시 페루 공무원 수는 60만명으로 인구 2,180만 명에 비하면 과다한 수준이었다. 이렇듯 여당 당원의 빈번한 공무원 및 국영업체 직원 임용, 무리한 인금인상, 생필품 및 유류가격 안정을 위한 정부보조금 지출로 재정적자가 확대되었다. 전 경제부문에서 가르시아 정부의 집권 말기 경제지표는 총체적인 부실로 마이너스를 기록했다. 특히 그중에서도 국민생활에 가장 직접적인 영향을 미치는 인플레는 특히 심각하여 빈곤층의 급격한 양산을 초래하였다.

둘째, 포퓰리스트 정권 아래에서는 경제계획이 안정적인 제도와 절차를 통해 지속적으로 추진되기 힘들며, 장기적이고 지속가능한 경제정책을 세우기보다 선거에서 이기기 위한 정책에 치중하고 급진적인 변화를 가져올 경제정책을 추구한다. 이러한 성향은 장기적으로 봤을 때 지속적인 국가발전에 장애가 된다. 이는 또한 실업, 사회불안으로 이어지면서 치안불안 문제까지 가져올 수 있다. 대표적인 포퓰리스트인 차베스 정권 아래 베네수엘라가 대표적인 경우라 할 수 있다.

베네수엘라는 과거 중산층에게 엄청난 보조금을 주던 국가가 이제 가난한 민중에게로 재원을 돌린 '페트로 포퓰리즘'에 가깝다. 1958년부터 1998년까지 지탱된 보수적 양당체제, 푼토피호 체제(Puntofijismo) 아래에서 민주행동당(AD)과 코페이(Copei)당은 석유 수입을 독식했다고 평가된다. 차베스 집권이후 베네수엘라는 기득권층이 독식하던 석유 렌트를 그동안 사회적으로 배제되어 온 빈민층과 중하층으로 돌렸다. 석유 수입을 대중 복지정책에 대거 투입한 것이다. 하지만 차베스의 이른바 볼리바리안 혁명은 재분배 정책을 넘어 새로운 발전모델을 만들어 내는 데에는 한계가 있다. 석유자원에 절대적으로 의존하는 지대국가(rentier state)의 체질을 벗겨 낼만 한 비전은 보이지 않는다. 지대국가는 발전주의 국가(developmentalist state)와 달리 재정의 자율성에 기대어 재분배 정책에 주력한다. 베네수엘라의 정부지출은 GDP 대비 40%에 육박하며 민간부문도 국가재정에 큰 영향을 받는다. 여기서 국가는 "마술적 국가(magical state)" 라 불릴 만큼 자유로운 재량권을 행사한다.

IV. 결론

라틴아메리카에서 포퓰리즘이 반복적으로 등장하는 것을 막고, 정치 경제적 안정성을 높이기 위한 방안으로서 몇몇 학자들은 대통령 중심제에서 의회민주주의로의 제도 개혁이 포퓰리즘의 발생을 미연에 방지할 수 있는 근본적인 해결책이 될 수 있다고 주장한다. 실제로 Robert Dahl (1998)은 그의 저서 ‘민주주의’에서 “몇몇 학자들은 대통령제에 비례대표 선거제도를 혼합한 라틴아메리카식 형태가 중미와 남미의 공화국에서 매우 자주 발생한 민주주의 체제의 붕괴에 한 원인을 제공해 왔다고 주장한다. 정치적 극단과 위기의 근본적인 원인들이 되는 불행한 조건들에서 헌법형태의 효과를 가려내는 것이 어려운 것이긴 하지만, 민주주의 국가들은 라틴아메리카식 선택을 피하는 것이 아마도 현명할 것이다.”라고 권고하고 있다.

그러나 대통령제하에서도 정당시스템의 본래 기능을 회복하여 다수의 정치적 의견이 제도적, 절차적 과정을 통하여 반영될 수 있도록 하는 것이 포퓰지즘을 방지하는 대책이 될 수 있을 것이다. 강한 정당제도의 여부는 포퓰리스트 지도자의 등장과 반비례한다. 정당의 기능 회복을 위해서는 시민사회의 강화와 시민단체의 감시기능 강화가 필수적이다. 시민사회와 정당제도가 연계 발전하는 가운데 포퓰리스트 지도자의 재등장을 방지할 수 있다. 하층계급을 민주주의라는 이름으로 시민권을 행사하도록 함으로써 하층계급을 사회적, 정치적 제도권 안으로 끌어안는 것은 포퓰리즘의 예방을 위해 필수적이다.(Roberts 2000)

보다 근본적으로는 정당제도 복구, 시민사회 강화와 더불어 포퓰리즘 지도자에 쉽게 선동될 수 있는 하층, 소외 계층의 감축을 위해서는 경제적 불평등을 완화하고 소외계층의 감축과 중산층의 성장을 도와야 한다. 빈부격차 문제를 완화하기 위해서는 하층계급의 중산층화를 위해 노력하면서, 중산층에 대한 성숙한 민주주의 교육을 통해 인적자원을 개발하려는 노력도 함께 이루어져야 한다. 하층계급의 사회, 경제, 정치적 배제는 계속해서 포퓰리즘을 자라게 할 위험성을 안고 있기 때문이다. 심각한 소득불균형은 전형적으로 포퓰리즘의 발생을 용이하게 하는 정치적 소외와 후견주의적 종속을 배양한다. 라틴아메리카의 양극화는 이 지역에서 민주주의의 장기적 생존 가능성을 심각하게 위협하고 있다(Aguero and Stark 1998; Roberts 2000). 브라질 룰라정부의 볼사 파밀리아(Bolsa Família) 정책과 칠레 중도 연합전선(La Concertación)의 경제성장과 평등을 함께 추구하는 경제 정책(Development with equality)이 하층계급의 수를 효과적으로 줄이고 중산층 성장에 기여한 사례는 라틴아메리카의 다른 지역에서도 소득불균형을 해소함으로써 포퓰리스트의 등장을 방지할 수 있는 본보기가 될 수 있을 것이다.

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