UN의 역할 UN 안보리와 한국의 외교.안보 *
박흥순(선문대)
목 차
I. 서론
II. 유엔의 역할과 국제평화 및 안보
III. 유엔과 한반도 평화를 위한 역할: 경험과 평가
IV. 한반도 평화의 당면 현황과 과제: 핵 무기개발 및 무력도발
V. 한국의 외교.안보와 대 유엔 정책 및 전략: 과제
VI. 결론
I. 서론
유엔 (UN, 국제연합)은 국제정치학자나 외교관은 물론 일반국민들에게도 매우 친숙한 용어가 되었다. 유엔은 한국의 건국으로부터 최근 북한의 핵실험에 대한 유엔 안보리의 제재결의까지 역사적으로 한반도 평화 및 안정, 그리고 한국의 외교.안보에 관여해왔다. 유엔은 남북분단과 갈등의 안보상황에서 한반도 평화안보에 여전히 중요한 역할을 하고 있다. 따라서 한국은 유엔체제와 활동의 가장 큰 수혜국가의 하나라고 할 수 있을 것이다. 동시에 한국은 각종 유엔활동에 다양하게 참여함으로서 유엔이 목표로 하는 ‘국제평화 및 안전의 유지’와 유엔의 활성화에 적극적인 기여국가로 등장하였다. 또한 한국은 유엔을 다자외교의 중요한 채널과 수단으로 활용하여, 한반도 문제를 넘어 외교의 지평을 확대하고 중견국가의 위상을 정립하는 기회로 삼았다. 반기문 유엔사무총장의 선출, 그리고 PKO 활동 참여, ODA 확대 등 유엔과 관련된 한국의 활약은 한국이 “연성국력“ (Soft power)을 통하여 국제사회에서 평화와 발전의 모델국가로서 역할을 하는 것을 보여주는 것이다.
유엔이 한국의 외교.안보측면에서 더욱 주목을 받는 것은 1993년 이래 지속되는 북한의 핵무기 개발 시도를 비롯하여, 미사일 개발, 그리고 천안함 피침 및 연평도 포격 사건에 이르기까지 한반도 평화문제에 관여한 역할 때문이다. 한.미 동맹에 의한 방위태세, 6자회담 등 외교적 대화채널 및 지역적 협의그룹 등이 한반도 안보에 중요하지만, 유엔 또한 다자주의적 측면에서 국제군사안보 및 외교기구로서 북한에 대한 제재 등 한반도 평화를 위한 유용한 역할을 수행하고 있다.
특히 유엔 안보리 (안전보장이사회)는 헌장에 의거 국제평화 및 안전의 유지를 위한 유엔의 역할에서 제 1차적 책임을 수행하는 최고의 기관이다. 안보리의 결정은 헌장 제 7장에 따라 ‘합법화된 무력사용’을 할 수 있는 권한에 의하여 국제적 합법성과 정당성을 가진다. 유엔안보리는 특히 탈냉전시대 그 역할이 활성화되어 집단안보로부터 평화강제, 평화유지, 평화구축 등에 걸쳐 다양한 활동을 전개하고 있다. 따라서 지금까지 그래왔듯이 유엔안보리는 한반도 평화와 한국의 외교.안보에 있어서 향후에도 직접적으로 중요한 전략적 및 외교적 수단이 된다.
그러나 유엔은 국제사회의 중추적 국제기구이지만, 전권을 가진 세계정부나 초국가기구가 아니며 여러 가지 제약을 가지고 있다. 특히 유엔안보리의 권한 및 구조, 그리고 구성에서 뿐만 아니라, 국제정치의 현실상 그 운영과 작동에서 한계를 갖고 있다. 국제사회의 기대에 미흡한 유엔의 성과는 종종 비판의 대상이 되고, 유엔개혁에 대한 요구도 지속적으로 제기되는 실정이다. 이런 점에서 비록 한반도 평화를 위한 안보리의 역할은 매우 중요하기는 하지만 또한 여러 가지 제약을 가질 수밖에 없다. 그러므로 향후 북한의 핵개발 및 무력 도발 가능성과 이에 따른 한반도의 안보 위협에 비추어 유엔 안보리의 역할에 대한 이해와 분석이 필요하다. 안보리는 북한의 무력 도발등 유사시 과연 무슨 역할을 어떻게 할 것인가에 대한 포괄적인 조명은 의미 있는 학술적, 정책적 분석이 될 수 있다.
따라서, 본 연구는 한반도의 평화와 한국의 외교안보의 관점에서 유엔안보리를 중심으로 그 권한과 역할, 기여에 대하여 고찰하는데 중점을 둔다. 즉, 유엔의 존재가치, 권한과 역량이 한반도 평화,안보에서 수행하는 역할을 파악하고, 유엔의 잠재력 및 제약에 비추어 한국이 유엔을 활용하는 외교안보 전략을 수행하는데 있어서 고려해야할 정책적, 전략적 요소를 검토하고자 한다. 본 연구의 구성은 먼저, 국제평화 및 안전을 위한 유엔의 일반적인 역할과 안보리의 권한 및 활동, 그리고 그 한계를 살펴보고, 둘째, 그동안 유엔이 한반도 평회를 위해서 기여해온 바 내용과 경험을 분석하며, 셋째, 한반도 평화의 당면과제중 주요한 의제로서 북한 핵무기 개발 및 무력 도발의 현황과 유엔의 대응을 파악한 후, 넷째, 한국이 외교안보 측면에서 유엔의 역할과 기여를 활용하여 한반도 평화를 유지하기위한 구체적 정책 및 전략을 제시하고, 끝으로 결론을 내리는 순서로 이루어진다.
II. 유엔의 역할과 국제평화 및 안보
1. 유엔과 국제사회
유엔은 전 세계의 가장 보편적이고 포괄적인 국제기구로서, 헌장상 ‘국제평화 및 안전의 유지’를 주요목적으로 하는 국제사회의 중요한 제도이며 다자적 수단이라고 할 수 있다. 유엔은 일반적으로 국제사회에서 중요한 정치.외교적 수단, 공동체의 포럼, 그리고 독립된 행위자로서의 역할을 수행한다. 또한 이러한 역할을 통하여 국제사회의 구성과 운영에서 규범설정 및 확산, 투명성 제고, 전문성 및 자원의 제공, 정당성 제고라는 기능을 수행하여 국제사회에 기여한다. 역사적으로 유엔은 세계 제2차 대전의 참혹한 결과에 대한 반성으로서 전통적인 ‘동맹’ 혹은 ‘세력균형’의 문제를 극복하는 새로운 대안으로서 국제연맹을 바탕으로 ‘집단안보’ (collective security)제도로서 창설된 것이다. 유엔이 제도 및 운영상 많은 제약을 갖고 있지만, 국제사회가 공동 협력의 국제안보 수단을 갖게 된 것은 국제평화와 국제질서를 위한 인류사적 진보를 반영하는 것이다.
유엔은 1945년 창설된 이래 주권평등 및 1국 1표주의 같은 원칙을 통하여 보편적 다자주의를 확대하고, 특히 민주주의 및 법치주의 확산, 인권의 보호 및 신장, 경제적 번영과 촉진 등 국제사회라는 공동체의 새로운 협력의 틀로서 실질적인 기여를 하여 왔다. 유엔이 국제평화 및 국가 간 협력을 촉진하여 국제사회에 기여하는 바를 고려할 때, 다음과 같은 점에서 권위와 정당성을 갖고 있다고 요약할 수 있다. 즉, ∇유엔은 국가자위권이나 집단 방위권 이외에 국제사회가 합법적인 권한을 부여한 유일한 국제기구이다. ∇ 유엔은 진정한 의미에서 전지구적인 범주와 활동을 하는 유일한 기관이다. ∇유엔은 국제분쟁과 해결이 어려운 갈등을 해소할 수 있는 위임을 받는 ‘최후의 장치’ (last resort)이다. ∇ 유엔은 소위 제1세대, 2세대, 3세대까지의 PKO활동을 통해서 분쟁의 확산을 방지하고 각종분쟁의 근본원인을 해소하는 일을 하고 있다. 그리고 ∇유엔은 점증하는 국가 간의 상호의존을 관리하는 규범과 규칙을 촉진 혹은 재정립하는 기관이라는 점이다.
유엔은 글로벌 거버넌스(Global Governance)에서 전지구적인 난제의 해결에서 다양한 역할을 수행하고 있다. 특히 국제안보의 개념과 의제의 변화 그리고 이에 상응하는 세계문제해결을 위하여 국가 및 NGO와 더불어 그 역할이 확대되어왔다. 세계화의 진전에 따라 이른 바 전통 안보, 즉 국가안보나 군사안보 중심의 “상위정치”(high politics)문제, 가령 국가 간 분쟁 및 핵 확산의 이슈뿐만 아니라, “비전통 안보” (non-traditional security) 혹은 “하위정치” (low politics), 가령 환경, 보건, 인권, 빈곤, 난민, 국내분쟁, 테러, 식량, 자원 등의 문제가 모두 국제안보의 주된 의제가 되었다. 즉 국가 중심적 개념에서 인간 개개인의 안녕을 위한 ‘인간안보’ (human security) 혹은 ‘포괄적 안보’ 로 확대 된 것이다.
유엔은 국제사회의 변화에 따라 회원국이 점진적으로 증가하였을 뿐만 아니라, 그 활동영역과 대상을 확대되면서, 이에 맞추어 유엔의 기관 및 기구, 예산 및 인원이 증대되어 왔다. 특히 유엔 안보리는 새로운 국제사회의 변화에 따라 유엔헌장에서 규정한바 “국제평화 및 안보”의 개념을 확대 해석, 적용하는 추세에 있다. 그리하여 안보리는 탈냉전시대의 이라크 전쟁, 코소보 분쟁을 비롯하여 북한의 핵무기개발, 소말리나 내전 등 뿐 만 아니라, 에이즈 (AIDS), 기후변화, 테러리즘 등도 새롭게 국제평화 및 안전에 대한 위협이라고 규정하고 이에 대한 국제사회의 대응을 논의하게 되었다.
2. 유엔 안보리의 권한과 역할
유엔은 이와 같이 국제안보의 구심적 역할을 임무로 하여 국제사회에서 주요한 역할을 해왔는바, 그 핵심기관이 바로 ‘안보리’이다. 안보리의 중요성은 제도적 그리고 현실적으로 오늘날 국제사회의 평화 및 안전을 위한 가장 중요한 핵심기관으로서의 역할이다. 첫째, 안보리의 특권은 유엔 헌장상 헌장 제6장에서 8장에 이르는 안보리의 포괄적 권한과 임무에 근거하고 있다. 헌장상 안보리는 유엔의 6개 ‘주요기관’ 중 제1차적 기관 (primary organ), 즉 최고기관임을 명시하고 있다. 그리하여 안보리의 결정은 5개 상임이사국 (P-5)과 10개 비상임이사국 (E-10 ) 등 15개 이사국의 의사결정이지만 모든 회원국을 대신하여 이루어지며, 또한 그 결정은 모든 국가가 수락할 의무가 있는 법적 구속력을 가지고 있다.
둘째, 안보리의 구체적 권한은 크게 두 가지로 구분될 수 있다. 먼저, 헌장 제6장 (분쟁의 평화적 해결)에 의해, 분쟁의 평화적 해결을 위해서 각종 비군사적, 외교적 방법을 사용하는 권한이다. 이는 평화조성 (peace-making)으로 일컬어지는 바, 가령 외교적 조치로서, 외교, 협상, 주선, 중재를 자체적 혹은 유엔의 다른 기관이나 국가와 협력하여 실시하는 것이 그 대표적인 예이다. 특히, 안보리 권한의 핵심이 되는 것은 유엔헌장 제7장에 근거한 광범위한 내용인바, 헌장 제 39조 (“평화에 대한 위협, 평화의 파기, 침략행위” 등), 헌장 제 41조 (경제, 외교적 제재 등 비군사적 조치), 그리고 헌장 제 42조 (전면적 혹은 제한적 군사조치)가 주요한 내용이다. 이러한 권한에 따라 유엔 안보리는 전 세계의 주요 분쟁에 직면하는 경우 “평화에 대한 위협, 평화의 파기, 침략행위” 등의 존재 여부에 관하여 전적인 판단을 내리고 필요한 조치를 선택 할 수 있다. 가령, 집단안보 (강제조치, 즉 고강도 전쟁 수행), 평화강제 (peace enforcing, 저강도 전쟁), 제재 (sanctions), 평화유지 (PKO) (헌장 “제 6과 1/2장”의 국제적 경찰활동), 그리고 분쟁후 평화구축활동 (post-conflict peacebuilding) 등 다양한 조치가 그 주요활동이 된다. 또한, 국제형사법적 역할로서 ‘상설’ 국제형사재판소(ICC) 및 ‘임시적’특별재판소 (가령 구유고 전범재판소, 르완다 전범재판소, 캄보디아, 시에라리온 특별재판소 등)의 설치, 운영에 따른 중대한 국제범죄자 (개인)에 대한 처벌 권한도 안보리의 역할에 포함된다.
셋째, 안보리의 권한은 ‘국제평화 및 안전의 유지’라는 일반규정 관하여 안보리가 전적이고 독점적으로 그 의미와 내용을 해석, 적용하는 점에서도 중요하다. 가령, 앞에서 언급한 바 국제안보개념의 확대에 맞추어, 유엔이 다양한 평화활동을 전개하여 왔고, 특히 탈냉전시대에 내전 등 국내분쟁, 에이즈(AIDS), 인권, 지구온난화 등이 새로운 국제안보의 문제로서 안보리의 의제가 된 것은 전적으로 안보리의 인식과 입장에 따른 것이다.
넷째, 현재의 안보리 구성이 갖는 독점적 지위는 특히 상임이사국 (P-5)이면서 세계 5대 강대국 및 핵보유국이라는 주요 국가들에 의해서 뒷받침된다는 점이 특징이다. 특히 이들의 특권은 '거부권'(veto)에 의해서 보장된다. 비록 안보리의 의사결정은 ‘형평한 지역적 배분’(equitable geographical distribution) (헌장 제23조1항)을 고려하여 2년 임기로 선출된 10개 비상임이사국들의 협력과 참여를 필요로 하지만, 안보리 내에서 P-5의 독주와 그들 간의 동지적 ‘집단리더십’ (camaraderie)이 작동하는 것은 엄연한 국제정치적 현실이라고 할 수 있다.
결국, 유엔에는 전 세계의 대부분의 국가가 참여하며, 유엔안보리는 국제평화 및 안전을 위한 광범위한 권한과 활동을 가진 점에서 국제다자 안보의 가장 주요한 장치이며 수단이 되는 것이다.
3. 유엔의 역할과 한계
그러나 유엔은 태생적, 구조적 한계로 인하여 국제안보의 역할에서 여러 가지 제약을 가지고 있는 것이 사실이다. 무엇보다도 정체성 측면에서, 유엔은 기본적으로 주권국가들의 ‘연합체’이며, 주권을 초월하거나 제약하는 독립적 혹은 '초국가적' (supra-national) 기구가 아니다. 유엔은 그 원칙으로서 ‘주권평등’에 기초한 '1국 1표주의', '내정불간섭' 등 국제법적 원칙을 반영하고 있다. 따라서 비록 유엔안보리의 의사결정은 모든 국가를 대변하는 것이지만, 기본적으로 회원 국가들의 협력이나 지원이 없이는 그 역할을 충실히 수행할 수 없다.
둘째, 유엔사무총장이나 사무국이 가지는 일정한 수준의 독립성을 제외하고, 유엔의 재정, 군사력 등은 회원국의 기여에 전적으로 의존하게 되어 있다. 유엔의 예산은 회원국의 분담금 (contributions) (정규 및 자발적 기여금, PKO 분담금)에 의해서 충당되며, 이는 각국의 경제력 등에 따른 배분이 이루어짐으로서 사실상 국가간의 재정기여에 따른 권위와 위상에서 차이가 나는 것이다.
셋째, 유엔안보리의 법적 구속력 있는 조치에도 불구하고, 유엔 자체가 독자적 군사력이 미비한데 따르는 강제력의 한계라는 근본적 제약이 있다. 현재 유엔체제하에서 국제 분쟁 시 유엔의 집단안보나 제한적 군사력의 발동은 '위임' 혹은 개별국가 주도에 의하여 임시적, 다국적군에 의존 (1950년 한국전, 1991년 1차 이라크전의 예)하거나 또한 지역적 기구에 위임 (NATO, AU 등) 해야만 한다. 현재 유엔의 가장 대표적이고 현시적인 군사 활동의 하나인 PKO도 회원국들의 군사, 비군사 요원의 다국적 활동으로 이루어지고 있다.
넷째, 유엔 안보리가 다양한 이유로 부과한 경제제재를 비롯한 각종 제재의 이행도 실제로 제약을 가질 수밖에 없다. 즉 회원국들, 특히 관련국가의 참여나 협력미비, 안보리 자체 (비록 산하 제재위원회가 작동하지만) 의 효율적 감시체제 미비, 제재 위반국 (대상국 및 참여국)에 대한 응징 미비 등 구조적, 운용적으로 결함을 가지고 있다.
유엔은 이와 같은 정체성과 현실적 제약 때문에, 유엔 자체 및 유엔활동의 정당성 (legitimacy)에 관하여 종종 논란이 되곤 한다. 거의 70년에 이르는 동안 현행 유엔의 구조와 권한, 특히 안보리에 관하여 개혁의 요구가 지속적으로 제기되어 왔고, 유엔의 조치가 갖는 ‘집단적 정당성'에 관하여 회원국의 이해관계에 따라 ’정치화‘ (politicization) 문제가 야기되는 경우가 많다. 유엔안보리의 결의안이나 군사적 조치 등을 둘러싼 상임이사국 간의 갈등, 안보리와 상당수 개도국간의 의견대립이나 가령, '인도적 개입'(humanitarian intervention), 혹은 '보호책임'(R to P) 같은 국제규범과 그 적용의 정당성을 둘러싼 논란 등이 그 예이다.
유엔의 역할, 유엔안보리의 권한과 그 제약이 갖는 현실에 비추어, 유엔에 대한 이해 그리고 국제사회를 위한 함의는 무엇인가? 그것은 두 가지로 요약 할 수 있다. 즉, 유엔은 회원국 전체 그리고 나아가서는 국제사회의 집단적 공동 수단으로서의 성격을 갖고 있다. 불 (Hedley Bull)에 의하면, 국제사회가 활용할 수 있는 제도(institution)로는 외교, 세력균형, 전쟁, 국제법과 국제기구 등이 있으며, 유엔은 이러한 의미에서 매우 유용한 상시적, 다자적 국제제도인 것이다. 따라서 회원국들이 유엔의 활동과 조치에 대하여 명시적, 묵시적 ‘합의’ (consensus)를 이루고 협력하는 경우, 유엔은 개별국가가 가질 수 없는 공동의 적법하고 정당하며 유용한 외교적 수단이 될 수 있다.
둘째, 개별회원국이 갖는 유엔 내에서의 실제적인 역할과 영향력은 해당 국가의 정치적 의지, 국력과 국제체제에서의 위상 그리고 유엔 내에서의 전략에 의해서 결정된다. 그러므로 유엔의 의사결정과정이나 논의에서 강대국들이 흔희 주도적인 영향력을 행사하는 것은 이러한 현실을 반영하는 것이다. 동시에, 약소국들도 국제기구를 외교정책의 수단으로서 활용하기 위해 노력한다. 이 국가들은 ‘77그룹’ (G-77) 혹은 ‘비동맹회의’ (NAM) 등 ‘코커스 그룹’이나 투표블럭 (voting bloc)을 형성하여, 유엔에서 개별국가가 가질 수 없는 집단적 협상력이나 다수결의 확보를 달성할 수 있다. 마찬가지로 중견국들은 특히 유엔의 다자적 틀과 수단으로서 강대국과 약소국사이에서 조정자 혹은 교량자(bridge-builder)의 역할을 통해서 국제적 영향력을 강화할 수 있다. 따라서 유엔회원국들은 유엔이 갖는 국제공동체의 원칙과 규범이라는 다자외교의 수단과 틀의 혜택을 활용하면서, 동시에 각국의 개별적 국가이익을 추구하는데 있어서 이러한 유엔을 어떻게 이용할 것인가의 정책과 전략을 추구해야 하는 것이다.
III. 유엔과 한반도 평화를 위한 역할: 경험과 평가
위에서 살펴본바 유엔의 국제평화 및 안보를 위한 역할에서 가장 밀접하고도 의미있는 의제의 하나는 한반도 평화 및 안보의 문제이다. 유엔은 직접적 혹은 간접적인 유엔활동의 대상으로서 한반도 평화, 특히 한국의 외교안보에 기여하여 왔다.
1) 한반도 안보에 대한 직접적 기여
유엔은 한국의 건국으로부터 6.25 전쟁을 거쳐 현재의 북핵 사태에 이르기 까지 한반도 평화를 위한 다양한 활동과 역할을 지속해왔다. 이와 같은 직접적 기여를 살펴보면, 특히 유엔이 초창기 건국과정과 건국, 그리고 6.25 전쟁을 통하여 대한민국의 생존과 자유민주주의 국가로서 정체성을 유지하는데 결정적으로 기여하였다. 유엔 총회는 1948년 대한민국의 건국을 지원하고 ‘한반도에서의 유일한 합법적 정부’로서 그 정통성을 인정하였다. 또한 안보리는 북한의 전면적 침략 행위에 대하여 역사상 처음으로 ‘집단안보’를 발동,격퇴함으로서 한반도의 평화를 회복하고 한국의 안보를 수호하였다. 한국전쟁 중 탄생한 유엔군사령부 (UNC)는 1953년 휴전 후에도 계속 존속하여 한반도의 군사안보에 기여하고 있다. 다만, 냉전시대의 대부분을 통하여 유엔은 오랜 기간 동안 그 활동이 미약하였고, 이점은 한반도 상황에도 마찬가지로 적용된 것이 사실이다. 당시 미국과 소련의 두 초강대국간의 대결 속에서 안보리가 제대로 그 기능을 발휘하지 못하였기 때문이다.
한국이 1991년 유엔에 가입한 이후 유엔은 보다 적극적으로 한반도 문제에 관여하였다. 또한 북한도 유엔에 동시 가입하게 됨으로서, 한반도 문제가 단순히 남북한 간의 정치, 군사문제가 아니라 유엔의 공식의제로서 본격적으로 다루어졌다. 이러한 계기는 특히 1993년 북한 핵문제의 대두 후, 유엔이 NPT(핵비확산) 레짐과 관련하여 보다 적극적으로 다루는 것으로서 나타났다. 가령, 북한이 1993년 3월 핵확산금지조약(NPT) 탈퇴선언 이후 유엔은 잇단 결의와 의장성명 등을 통해 북한의 핵개발에 대한 국제사회의 깊은 우려를 표명했다. 2000년대에 이르러서는 유엔의 한반도 관여는 더욱 강화되어, 특히 2006년 이후 유엔 안보리는 헌장에 의거하여 북한의 NPT 위반이나 핵 위협에 대하여 유엔제재 등으로 실질적인 대응조치를 취하기 시작하였다. 안보리는 2006년 7월 북한의 미사일 시험발사에 대하여 결의안(1695호)을 채택하고, 북한의 1차 핵실험에 대하여 사상 처음으로 강력한 대북 경제제재 결의(1718호)를, 2009년 2차 핵실험 후 기존 제재를 더욱 강화하는 결의(1874호)를 채택하였다. 2012년 12월 북한의 미사일 발사와 2013년 2월 북한의 제 3차 핵실험이 이루어지자 안보리는 결의 2087호 및 2094호를 각각 채택하고, 맞춤식 제재를 더욱 강화하였다. 따라서 한 동안 미.북간 양자, 혹은 4강의 차원에서 주로 다루어지던 한반도 안보문제가 유엔에서 다루어짐으로서, 북한에 대한 실질적인 다자적 응징을 가할 수 있게 되었다.
2) 한반도 안보에 대한 간접적 기여
간접적인 측면에서 유엔이 한반도의 안보에 기여한 점을 살펴보면, 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 북한의 도발행위에 대한 유엔안보리의 논의 및 조치, 그리고 한국의 유엔활동에 상응하여 국제사회도 한국의 분단과 북한 핵문제 등 갈등 문제해결에 정치,외교적 지지를 보내주었다. 나아가서, 핵 문제와 이에 따른 유엔외교의 강화 등 유엔활동의 경험으로 한국의 외교적 위기대응 능력이나 다자적 협상능력이 신장되게 되었다. 가령 한국은 한반도 평화와 관련하여 안보리 소집을 요구하고 안보리 논의와 결의 내용에도 영향을 미칠 수 있는 위상을 갖게 되었다. 가령 결의 1874호의 채택에서 안보리 이사국이 아니었음에도 불구하고 P5 +2 (한국, 일본)“로서 결의안 도출에 관여하였고, 2013년부터는 비상임이사국임기를 수행하고 의장국 역할을 맡기도 하여, 직접 한반도 문제해결에 적극 나서게 되었다. 이러한 유엔의 관여는 향후 북한의 급변사태를 비롯한 한반도 ’유사시‘에 유엔이 한반도 안보와 평화에서 중요한 당사자 역할을 수행할 수 있는 여지가 증대하는 것을 의미한다.
둘째, 유엔기구의 직, 간접적인 경제 및 재정 지원은 한국이 경제선진국가로 비약적 발전을 통해서 한국의 경제력, 군사력 및 외교력을 증대하는 원동력이 되었다. 가령 6.25 전쟁 중과 전후 재건복구과정에서 유엔기구들, 가령 유네스코 (UNESCO), 세계보건기구(WHO), 세계은행 (World Bank) 등의 지원, 그리고 UNC의 군사 억지력 역할은 한국의 초기 성장과 번영을 지원하였다. 이러한 국력성장을 배경으로 안정적인 국가안보, 방위능력을 강화하고, 나아가 선제적인 대북한 및 통일정책을 추구할 수 있는 기반을 갖추게 되었다. 나아가서, 유엔의 관련기관은 북한의 인권유린이나 인도적 재난과 관련하여 다양한 활동을 통하여, 한반도의 평화와 안정에 기여하고 있다. 가령, 북한의 인권문제, 탈북자 문제 등에 대한 유엔 인권이사회의 지속적인 관여, 유엔식량농업기구 (FAO), 세계식량계획(WFP)등 관련기구들의 인도적 지원 활동 등이 그것이다. 가장 최근에 유엔인권이사회 결의에 따라 설치되는 북한 핵심지도층의 반인도 범죄행위에 대한 ‘국제조사위원회’ (Commission of Inquiry)의 결과에 따라, 안보리의 ICC 회부 등의 역할도 대두될 수 있다. 결국 국제사회의 틀 가운데서 전개되는 다자외교는 북한의 변화를 요구 혹은 압박함으로서 간접적으로 한반도의 평화정착에 기여하고 있다고 할 것이다.
3) 중진국 (중견국) 외교 강화를 통한 기여
보다 넓은 차원에서 유엔의 역할과 활동이 한반도 안보에 기여한 것은 특히 한국의 중견국 외교를 강화함으로서 전반적인 다자외교의 기반이 확장된 점이다. 첫째, 유엔은 한국의 ‘연성국력’(소프트 파워)의 핵심요소로서 한국의 전반적인 다자외교 강화의 기반이며 수단으로 유용하게 작용하였다. 한국은 1991년 유엔가입이래 유엔의 중추국가로 성장하였을 뿐만 아니라 한미동맹 등 양자관계나 한반도를 넘어 범세계적 문제에서도 역할을 할 수 있는 ‘선진중견국가’ (advanced middle power)의 위상을 갖게 되었다. 한국은 유엔활동에 적극 참여하고, 인적, 재정적, 군사적 기여를 확대하는 등 대 유엔외교를 통하여 유엔의 발전과 활성화에 기여하였다. 세계 12위권의 유엔 분담금, 공적개발원조 (ODA)의 강화, 우수한 PKO 참여, 그리고 반기문 사무총장의 배출 등은 한국의 경제발전 성과와 더불어 한국이 유엔 내에서 확실한 중견국가로서의 자리매김을 하게하였다. 본격적인 유엔외교를 통하여 한국은 다자외교의 주요의제, 즉 안보, 인권, 환경, 테러, 빈곤 및 저개발 등 범세계적 의제 해결에 적극 참여함으로서 외교적 영향력을 확대하게 되었다. 결국 유엔은 한국이 국가이익과 세계이익을 균형 있게 추구함으로서 국제적인 정치.외교적 리더십을 발휘할 수 있는 유용한 기회와 채널을 제공하였다고 할 수 있다. 이러한 리더십은 한국이 한반도 문제의 당사자로서 보다 주도적으로 영향력을 발휘할 수 있는 기회와 역량을 제공하고 있다.
둘째, 다자외교의 의제들이 한국외교 정책의 주요임무와 과제로서 다루어짐으로서 한국외교의 외연이 확대되고, 이에 따라 외교정책 결정의 ‘인프라’의 강화를 가져왔다. 외교부에 다자외교 업무부서가 강화되고, 전반적으로 정책결정 체제와 인적, 제도적 인프라가 상당히 보완되었다. 외교의제의 확대와 심층적 논의는 외교정책결정의 성숙화와 더불어 정치.사회적 역동성을 가져오는데 기여하였다. 즉 국내적으로 국제문제에 대한 정책논의와 결정이 주요과제로 등장하고, 국민들 간에도 국제이슈에 대한 담론이 확대되었다. PKO참여, 해외파병 문제 등은 커다란 외교적 혹은 정치적 의제로 대두되고, 정당과 NGO 및 시민단체 등간에 커다란 논쟁을 낳기도 하였다. 이와 같은 의제의 다양성과 역동성은 정책결정과정의 복잡성과 복합성을 초래하였지만, 결과적으로 한국의 외교영역의 외연 확대 그리고 외교정책 결정의 성숙화를 가져오게 되었다.
4) 한반도 안보문제에 대한 기여와 제약
유엔의 기여 중, 특히 한반도 문제에 대한 최근 유엔 안보리의 역할은 일반적으로 다음과 같은 점에서 매우 긍정적인 것으로 요약할 수 있다. 첫째, 보다 직접적으로 북한 핵개발 등 북한의 도발에 대한 경제적 및 정치.외교적인 제재와 규탄이 국제적 정당성을 갖게 되었다. 더구나, 북한이 안보리 결의를 계속 위반하는 경우, 안보리는 더욱 강력한 추가 조치를 할 수 있는 근거와 여지를 갖는 점에서 북한정권에게 압박을 가할 수 있는 무기로서 작용하고 있다. 일련의 대북제재는 북한에 대하여 국제규범 준수를 요구함으로서, 북한에 대한 응징과 정책의 변화를 압박하는 것을 의미한다. 이것은 북한핵문제 해결을 위해서 제재와 외교의 병행이라는 “압력과 대화”의 ‘이중경로’ (two-track) 정책의 구사를 가능케 하는 국제적 수단을 강화하는 효과를 가진다.
둘째, 유엔은 한반도 안보의 중추적 수단으로서 한미동맹의 양자적 안보체제와 병행하여 부가적인 차원에서 다자적 협력의 틀과 수단을 제공하고 있다. 유엔이 가지는 다자적 군사안보기구로서의 실질적 역량은 한반도 안보에서 향후에도 잠재적인 역할 가능성이 크다. 북한내부의 유사시, 한반도 유사 사태 시 그리고 통일 과정에서 야기될 수 있는 다양한 가능성에서 더욱 그러하다.
셋째, 유엔은 한국이 중견국가로서 다자외교를 수행하는데 있어서 매우 유용한 수단이며 무대이다. 한국이 최빈국에서 경제선진국, 민주국가로서 성장한 개발 및 평화의 모델국가로서, 국제사회의 정치, 외교적 리더십을 강화하는데, 유엔은 매우 적절한 기회와 장소를 제공한다. 이러한 리더십은 한국의 국제적 위상과 영향력을 제고하여 결국 한국의 외교.안보와 한반도 평화에 기여할 수 있다.
그러나 이와 같은 긍정적인 평가에도 불구하고, 유엔의 한반도의 평화문제에 대한 역할은 현실적인 제약을 동시에 갖고 있다. 이것은 이미 지적한바 유엔자체의 근본적 제약에서 유래하는 것이기도 하고, 또한 한반도 평화문제의 구조적, 상황적 요인 때문이기도 하다. 이러한 제약요인을 정리해보면, 첫째, 유엔안보리의 적극적 관여에도 불구하고, 현 안보리의 역할은 중국, 러시아 등 상임이사국의 입장과 정책에 따라 절대적으로 영향을 받게 되어 있다. 북한 핵실험에 대한 유엔제재는 그동안 중국의 단호한 입장으로 주로 제한적인 경제제재에 국한하는 되거나, 2010년 북한의 천안함 폭침 사건이나 연평도 포격사태 등에서는 결의안 채택이나 논의 자체가 무산되기도 한 것이 그 예이다. 거부권을 가진 이들 국가들의 입장변화나 적극적인 협력이 없이는 안보리의 보다 강력한 조치는 계속 어려운 전망이다.
둘째, 현재 유엔의 제재 이행과 관련하여 대북제재의 효과와 효용성을 위한 수단과 체제가 미비한 점이 있다. 유엔의 경제제재는 강제조항에도 불구하고 각국의 자발적 협조에 의존하게 되어있으므로, 그 실효성에서는 문제가 있는 것이 사실이다. 특히 북한의 경우, 제재를 회피하기위한 갖은 술수, 그리고 중국이나 제 3국을 통한 밀무역 등이 의구심이 제기되는 실정이다. 유엔 안보리의 대북제재위원회나 산하 ‘전문가그룹’ 등의 활동은 각국의 보고에 의존하며 자체적인 제재의 감시나 이행을 위한 체제나 역량은 제대로 갖추지 못하고 있다.
셋째, 대부분의 경우, 한국이 안보리의 ‘내부자’ (insider)가 되지 못함으로서, 그리고 한반도 분단의 당사국이라는 측면에서 유엔의 역할 활용에 제약을 가지고 있다. 한국은 언급한 바대로 세계12위권의 경제력과 이에 버금가는 유엔의 중추국이지만, 안보리의 활동에 직접 참여하거나 영향력을 미칠 수 있는 지렛대가 많지 않다. 그것은 유엔 안보리의 P-5 위주의 경직된 구조와 운영 그리고 한국과 같은 중견국이나 개도국이 갖는 역량의 제약이기도 하다. 다행히, 한국이 2013-2014년에 걸쳐 역사상 두 번째로 안보리 비상임 이사국 직을 수행하는 것은 시기적으로 그리고 외교역량 강화측면에서 매우 중요한 기회를 제공한다.
넷째, 끝으로 한반도 안보문제의 당사자로서 북한의 ‘막가파식’ 행태로 인해서 협상과 대화의 평화적 접근이나 군사적 응징에서 갖는 한계문제이다. 북한정권은 현재 절대적 수령체제, 일당독재, 철저한 사회통제 및 배급 경제 등으로 세계에서 유례가 없는 경제적 빈곤, 인권 억압을 초래하고 있다. 이와 같은 사회, 경제체제 위기가운데 핵무기 개발 및 사용이나 전면적인 군사도발 등을 수단으로 하는 대외정책과 “벼랑 끝 전술' (brinkmanship) 의 전개는 미국을 비롯한 강대국이나 유엔 안보리의 협상전략이나 역할에 상당한 제약을 줄 수밖에 없다. 북한이 핵보유국을 자처하고 남한에 대한 무력도발이나 전쟁위협 등 극단적인 행태를 보이는 정권인 점에서, 한반도 안보를 위한 제재나 대응조치는 일정한 한계를 갖는 것이 현실이다.
IV. 한반도 평화의 당면 현황과 과제: 핵무기 개발 및 무력도발
유엔전략 중 한반도 안보 관련의 주요 이슈로는 여러 가지가 있지만, 특히 북한관련의 여러 현안, 즉 핵 및 개발 문제 그리고 무력도발을 중심으로 현안을 살펴보고, 이 문제들에 대한 대응 전략을 모색해보고자 한다. (북한 급변사태 등은 제외)
1) 북한의 핵개발 문제
가) 북한의 핵개발과 유엔제재의 부과
한국의 안보와 한반도 평화를 위한 시급한 과제는 북한의 핵개발 및 미사일 개발과 확산 문제이다. 북한은 이미 3차례의 핵실험을 거쳤으며, 일부에서는 북한이 8개-10개의 핵무기를 이미 보유하고 있다고 추정하고 있다. 따라서 한국은 북한 핵문제 해결에서 유엔의 역할을 활성화하는 전략이 매우 중요하다.
1993년 이래 북한의 핵개발의혹을 둘러싼 사태는 거의 15년 동안 주로 외교적 해결을 위한 북한과 미국의 양자협상과 합의, 그리고 6자회담의 다자협상을 통하여 다루어져왔다. 그러나 북한이 2006년 국제사회의 거듭된 경고에도 불구하고 핵실험을 강행하자, 안보리는 결의 제 1718호를 만장일치로 채택하여 대북한 제재를 부과하였다. 안보리 결의는 헌장 제 7장 제41조에 따라 부과되었는바, 제재내용은 크게 4가지로 이루어졌다. 즉, 대북 핵관련 물자 및 사치품 수,출입 금지, 제한적 금융제재- 핵.미사일 관련 북한 자산동결 (인도적 물품은 제외), 여행제한- 북미사일 관련자 입국 거부 그리고 북한화물 검색협력 (촉구)가 그것이다. 결의문 1718호는 핵실험과 관련하여 유엔이 부과한 최초의 제재조치이며, 소위 ‘맞춤식’ (smart, or targeted sanctions) 제재의 내용과 성격을 갖는 특징이 있다. 그리고 안보리 이사국들의 ‘만장일치’로 채택된 점에서 유엔 및 국제사회의 단호한 입장을 반영하였다.
대북제재에도 불구하고, 2009년 5월에 이르러 북한이 제 2차 핵실험을 단행하자 안보리는 결의안 1874호)를 만장일치로 부과하게 되었다. 미국, 일본과 더불어, 중국, 러시아도 상당한 수준의 제재내용 도출에 적극 협조하였지만, 제재범위에 대한 갈등은 결국 1차 때와 같이 “헌장 제7장 41조”로 국한하게 되었다. 1874호 결의는 강력한 무기금수 및 금융제재 그리고 선박 검색을 통하여 경제적 압박과 해상 검문,검색 등 대북한 조치의 국제적인 근거를 설정하는 등 회원국에게 1718호보다 강력한 의무규정을 명시하였다. 이 결의안에 의해서 논란의 여지가 있던 PSI (대량살상무기확산방지구상)가 미국주도의 자발적 해상 조치를 넘어 국제적인 합법적 제재로서 인정될 수 있는 근거가 마련되었다. 후속조치로서, 유엔 안보리는 대북한제재의 이행을 총괄하기위해서 대북한 제재위원회를 공식 구성, 출범, 가동시켰다.
북한의 두 차례에 걸친 핵실험에 직면하여 한국은 핵 위기의 직접 당사자로서 2006년 1차 핵 실험 직후부터 유엔의 노력에 전적으로 참여, 협력하였다. 정부는 또한 북한의 미사일 발사로 이미 독자적으로 진행 중인 대북 식량 및 비료지원 사업을 계속 중단하기로 하였다. 2008년 1월 이명박 정부의 출범과 더불어 신정부는 ‘비핵개방 3000’의 대북한 정책기조 및 원칙을 내세움으로서 북한의 변화를 먼저 촉구하였다. 정부는 북한의 천안함 사건과 연평도 포격 사건 등에 관한 사과를 전제로 남북 교류 및 협력사업과 인도적 지원 사업 등은 정부차원과 민간차원에서 거의 다 유보시켰다.
그러나, 북한의 핵개발 시도는 이명박 정부 말기까지 계속 이루어진 가운데, 북한은 2012년 12월 12일 탄도 미사일을 시험 발사하였다. 안보리는 오랜 논의 끝에 42일 만인 2013년 1월 22일 북한 에 대한 제재를 확대·강화하는 내용의 결의 2087호를 만장일치로 채택했다. 안보리는 이 결의에서 보다 전면적 성격의 수출통제 강화, 즉 ‘캐치올’(Catch All의 적용, ‘대량 현금’(Bulk Cash)' 사용에 대한 우려와 함께 관련기관 6곳 및 개인 4명 등에 대한 제재를 추가하였다. 그러나, 북한은 재차 지속적인 예고 끝에 2월 12일에는 제 3차 핵실험을 다시 감행하였고, 안보리는 약 3주간의 논의 후, 3월 7일 결의 2094호를 채택하였다. 새로운 결의는 기존의 결의 내용을 보다 구체화하고 정교화하여 그 실효성을 높이는 방향으로 이루어졌다. 즉, 캐치올(Catch All)과 강제화를 통한 '맞춤식 제재'의 정교화가 특징이다. 전반적으로 북한이 핵·미사일 능력을 진전시키는 것을 억제하려는 국제사회의 의지에 초점을 맞추어, 기존의 제재내용을 확대, 강화한 것이다.
안보리 결의 2094호는 북한 핵 및 미사일 개발을 억제하기 위한 의심화물 검색 의무화와 선박 검색 강화, 항공기를 통한 의심물자 이동 차단 촉구 등을 명시했다. 결의 2087호에서처럼 ‘현금 다발(Bulk Cash)'에 대한 우려도 포함하였고, 북한의 자금차단을 위한 조치를 의무화했다. 또 WMD 및 미사일 개발과 관련된 것으로 의심될 경우 ▽대북거래 금융지원 금지 ▽북한 내 은행지점, 계좌 개설 금지 촉구 ▽ 북한 금융기관의 지점 개설 등 금지촉구 등의 내용도 포함됐다. 결의안에는 전과 같이 북한이 추가 도발을 할 경우 '추가적인 중대조치’(further significant measures)' 취한다는 트리거(trigge)조항을 포함해서 향후 안보리의 자동적인 개입이 가능토록 하였다.
2006년 이후 유엔안보리가 취한 대북제재는 핵비확산과 북한에 대한 응징 차원에서, 유엔 역사상 매우 이례적인 조치이다. 북한 핵문제가 한반도의 문제가 아닌 국제적 의제로서 다루어지고, 이 가운데 핵심당사국인 미국과 중국의 협력과 갈등 속에서도 안보리가 지속적으로 북한에 대한 제재를 강화한 것은 매우 의미있는 일이다. 특히 2013년에 이루어진 안보리 제재조치는 특히 중국이 북한에 대한 제재방침에서 이전보다 상당히 유연한 입장을 취한 것을 반영한 것이다.
나) 안보리의 대응과 현황
북한의 핵개발과 미사일 개발 등은 한반도 평화뿐만 아니라 전 지구적 핵확산의 차원에서도 심각한 위협요인으로 부상하였다. 이러한 북한의 위협과 핵개발시도에 대하여 안보리는 상임이사국을 중심으로 상당한 논의와 협상을 거쳐 지속적인 경고와 광범위한 제재를 점차 가중시켜왔다. 유엔 안보리의 권한행사와 활동에서 가장 중요한 선결요건은 안보리 이사국간의 합의의 도출이다. 국제분쟁 등 안보문제에 대한 안보리의 대응은 특히 5개 상임이사국이 주도하는 합의와 그 수준에 따라 달라진다. P-5는 비핵확산 문제에 대한 공통의 입장을 갖고 있고, 특히 북한의 핵개발에 우려하며 반대 입장을 취하고 있다. 그러나 구체적으로 북한에 대하여 어떻게 대처할 것인가에 관하여는 입장이 상반된다. 특히 중국은 북한과의 특수한 관계는 물론 한반도 문제의 당사자로서 북한에 대한 설득과 대화를 우선 주창하고 있다. 따라서 대북제재가 북한에게 너무 강경하지 않고, 군사적 조치 등이 적용될 여지를 강력히 반대하며, 헌장 제 7장 41조의 적용에 국한함으로서 결국 제한적인 경제적 제재를 부과하는데 그치게 하고 있다.
그러나 그나마 점진적으로 강화되어온 안보리 제재 조치에도 불구하고, 2006년 이래 6년 이상 지속되어온 대북 유엔제재의 효과 및 효용성에 관하여는 논란이 있는 것이 사실이다. 부정적인 점에서는 제재의 목표인 비핵화의 진전이 전혀 없고 북한의 근본적 태도 변화를 성취하지 못하는 점이 지적된다. 제재의 효과는 아직 미미하여, 북한경제에 대한 심각한 타격은 아직 가시화되지 않고 오히려 북한의 고립과 호전주의적 입장을 강화하는 결과를 초래하고 있다는 것이다. 또한 일부에서는 중국의 협조 없이는 대북제재는 효용성이 적을 것이라고 지적하고, 또한 북한경제의 특수성과 북.중 관계의 특수성에 비추어 대북제재로 인하여 북한의 대중국 의존도가 심화되는 역효과가 난다고 보고 있다. 그러나 긍정적인 측면에서는 북한에 대한 유엔의 제재는 지속적으로 일정한 효과를 내고 있다고 할 수 있다. 여러 측면에서 대북제재가 북한경제 전반에 커다란 부정적 영향을 미치고, 특히 북한지도부나 엘리트 계층에게 상당한 경제적, 정치적 압력을 주는 것으로 평가된다. 또한 추가적인 핵실험과 핵무기 사용의 위협 등 군사적, 정치적 반발에도 불구하고, 북한의 조치에 따른 파장과 국제사회의 응징 가능성도 북한 정권에게 부담이 되는 것도 사실 이다.
제재의 효과가 아직 충분한 실효를 거두지 못한 것은 충분히 강력한 제재 (일종의 매서운 채찍)가 부여되지 못하는 점 때문이다. 유엔제재레짐의 근본적인 제약에 더하여, 특히 중국이 더 포괄적인 경제제재부과에 미온적 인 점, 헌장 7장을 원용하여 군사조치까지도 경고하는 강력한 내용을 갖추지 못한 점, 그리고 제재의 이행에서의 비협조 등 허점(loophole) 등을 들 수 있다. 나아가서, 북한정권의 호전성에 비추어 엄격한 제재를 부과할 경우, 이에 반발하여 무력도발 등으로서 한반도의 평화를 심각하게 파기할 수 있다는 우려 때문이다. 다른 한편으로는, 북핵문제의 해결에서 유엔체제 밖에서 양자 혹은 6자 회담 등 외교적 타협을 추진해야한다는 주창도 계속 제기되는 것이 사실이다. 중국을 비롯하여 심지어 미국 내에서도 북한과의 대화를 통한 해결을 촉구하는 입장이 대두되고 있다. 새로 출범한 박근혜 정부도 북한의 비핵화를 원칙으로 삼되, 대북 “신뢰 프로세스”를 표방하면서 북한과의 대화 방안을 제시하고 있다. 따라서 이러한 정책이나 입장은 기존의 유엔제재를 계속 유지하면서 그 실행의 강도를 더욱 정교히 하면서도, 북한의 태도변화를 염두에 두고 대화와 외교적 해결을 위한 모색을 추진하고자 하는 것이다. 따라서 이러한 대화를 통한 타협의 주창은 유엔제재의 포기가 아니라, ‘채찍과 당근’의 구사를 위한 대북 전략의 중요한 수단으로서 계속 유용성을 갖는 것을 의미한다.
2) 북한의 무력도발
가) 북한의 무력도발과 안보리의 기존 대응
한반도 평화에 대한 가장 현시적이고 직접적인 위협은 북한이 여러 형태로 무력도발을 감행하는 사태이다. 북한의 도발 전례에 비추어, 북한은 내부의 불만을 해소하는 방편으로, 혹은 내부 소요나 정권의 체제붕괴 위험 등 긴급사태시, 또는 남한에 대한 협박 혹은 협상 목적으로 다양한 형태로 무력도발을 할 가능성이 있다. 실제로 북한은 간헐적으로 휴전선 그리고 특히 2000년대에 이르러 서해상에서 대남 무력 도발을 해온 바 있다. 특히 2010년 3월 백령도 부근에서 발생한 천안함 피침사건과 그해 11월의 연평도 포격 도발은 가장 명백하고 노골적인 무력도발 행위로서 한국의 안보를 위협하였다.
이 두 사건에 대하여 한국은 천안함 사건이 국제적 조사를 통하여 북한의 소행임을 규명하였고, 연평도 포격에 대하여 군사방위 차원에서 군사적으로 응대하였을 뿐만 아니라, 이를 안보리의 의제로 제기하였다. 그러나 결과적으로 안보리는 이 사건들을 제대로 다루지 않았다. 천안함 사건의 경우 합동조사단 조사발표 및 안보리에서의 브리핑 등 한국정부는 물론 미국 등 우방의 노력에도 불구하고, 안보리의 논의는 지지부진하였다. 결국 안보리는 중국과 러시아의 반대로 결의안 채택에 이르지 못하고 7월 9일 천안함 공격을 규탄하는 내용의 의장성명을 채택하는데 그쳤다. 더구나 11월에 자행된 북한의 연평도 포격은 노골적인 군사도발로서 안보리의 논의 자체가 거의 유명무실하였다. 이러한 안보리의 미온적인 결과는 중국과 러시아의 소극적 태도와 보다 강력한 조치에 반대하는 입장 때문이었다. 또한 유엔의 제재나 경고가 북한을 더욱 자극하여 실제적인 군사충돌이 야기될지 모른다는 관점에서 미국도 미온적으로 다루려는 입장을 보인 것이 사실이다.
최근 북한이 제 3차 핵실험이후 유엔제재가 강화되고 연례 한미 합동 ‘키리졸브“ 훈련이 시행되는 것을 명분으로, 핵사용을 포함하여 남한에 대한 도발 가능성을 계속 경고하여 왔다. 이와 같은 무력도발 협박이 단순한 협박에 그칠지, 아니면 가시적인 실제 도발로 이어질지 예측하는 것은 어려운 실정이다. 그러나 한반도 안보에서 북한의 무력위협은 상시적인 불안요소로서 작용하고 있다. 북한의 도발시나리오는 무력시위로부터, 기습공격, 제한적 공격 등 무력사용, 기습 점령, 그리고 가장 극단적으로는 남한에 대한 대규모 포격이나 전면적 군사공격이 될 것이다. 최근 백령도, 연평도 등 서해 5도에 대한 공격 등은 실제로 가장 염려되는 무력도발이 될 가능성이 있다고 여겨진다. 이러한 도발은 한국의 국가주권에 대한 엄연한 침해일뿐만 아니라 유엔 헌장에 대한 명백한 위반이란 점에서, 유엔의 국제안보기구서의 역할에 대한 시험대가 될 것이다.
나) 안보리의 대응 전략과 전망
북한이 어떤 형태로든 한국에 대한 무력도발을 자행하는 경우, 그 정도와 규모에 따라 다르기는 하겠지만 한국은 필요한 군사조치를 취하는 전략을 갖고 있다. 한국의 대응은 한국군 단독이나 한미 동맹의 차원, 그리고 유엔 등 국제사회의 차원으로 나누어 볼 수 있다. 우선, 실제로 북한의 도발이 발생하는 경우, 한국은 국제법과 유엔 헌장 제 8장에 따라 우선 정당방위의 합법적 권한에 의거 자위적 수단으로 이를 격퇴하기위한 자체의 군사적 대응과 한미동맹에 따른 신속한 조처를 취하는 것이 당연할 것이다. 그것은 북한의 도발수준과 방법에 따라 저강도 반격부터 대규모 포격 등의 군사작전, 그리고 전면적인 전쟁을 포함할 수 있다.
동시에 한국은 즉각 유엔안보리의 개최를 요구하고 사안에 따라 안보리의 개입을 요청할 수 있다. 이는 북한의 행위를 규탄하고, 필요한 구체적 대응, 가령 경제제재나 군사제재 등 ‘필요한 조처’를 취하도록 허용함으로서 결국 무력사용을 가능케 하는 것을 포함 한다. 따라서 안보리는 앞에서 자세히 살펴본바 헌장 제7장에 의한 군사적 혹은 비군사적 강제조치를 취할 수 있을 것이다. 기본적으로 북한의 도발은 정전협정뿐 만 아니라 유엔의 무력사용금지 등 유엔헌장의 위반, 그리고 헌장 제 39조의 구성으로, 당연히 안보리의 군사적, 비군사적인 집단적 강제조치의 대상이 된다. 그러므로 유엔 안보리의 결정이 이루어지는 한, 유엔군 사령부 (UNC)의 군사적 역할이 가동되는 한편, 북한의 무력도발은 국제사회의 비난과 단합된 응징조치가 취해질 수 있을 것이다. 만약, 중국 등의 적극적인 반대로 안보리의 군사적 개입결의가 불가능함으로서 한.미 동맹에 의거 한.미 합동군의 개입이외에, 이른 바, ‘동지국가연합“ (A Coalition of the Willing)의 개입도 가능 할 것이다. 이는 유엔체제 밖에서 우호적인 국가들의 다국적 연합군의 개입형태로서 전개되는 것을 의미한다. 다만, 내용에 따라 다국적군 작전의 정당성이나 적법성 문제가 야기될 수 있는 여지가 있다.
안보리의 개입여부를 결정하는데 있어서 현실적인 요소는 중국 및 러시아의 역할이 될 것이며, 이점에서 두 가지 전략적 고찰이 필요하다. 첫째, 특히 중국 등 북한 정권이나 도발행위와 직접 이해관계를 가지고 안보리 상임이사국으로서 역할을 하는 국가의 협력이 필수적이다. 즉, 안보리 의사결정시 반대 (거부권 행사)를 하지 않거나 적어도 기권을 함으로서 결의안 채택을 저지하지 않도록 해야 하는 것이다. 결국, 북한의 도발수준과 내용에 다르기는 하겠지만 안보리의 정치적 역학 속에서 중국이나 러시아 등의 이해와 지지확보를 위한 전략과 방안이 매우 중요함을 확인해 준다.
둘째, 또 다른 요소는 북한에 대한 무력응징 시 중국이 군사적으로 개입하는 가능성에 대한 대비문제이다. 가령, 중국은 유엔의 개입을 찬성하면서 적극적으로 유엔의 군사적 조치에 참여할 가능성이 있다. 이는 중국이 여러 가지 이유로 유엔을 통한 개입이나 북한의 관리에 긍정적인 입장을 취함으로서 다자적 접근을 선호하는 경우를 의미한다. 만약, 중국이 유엔의 개입에 반대하는 경우는 물론, 개입을 묵인하거나 기권을 통하여 사실상 허용하는 경우에는, 중국 스스로 유엔의 군사개입에 동참할 가능성은 적다. 문제는 중국이 유엔의 개입이나 한미동맹국의 개입을 적극 반대하면서, 중국 단독으로 혹은 북한의 요청에 근거하여 유엔의 승인 없이 북한에 개입하는 경우도 가능한바, 이는 매우 어려운 상황을 야기하게 된다. 이 경우 미국이 중국의 ‘불법’개입을 지적하고 중국의 지원 중지나 철수를 요구하는 안보리 소집을 요청하겠지만, 이는 중국의 거부권행사에 의해 좌절될 것이 분명하다. 다만, 국제사회의 여론에 호소하거나 유엔총회에 의거 ‘평화단결결의’ (Uniting for Peace)등에 의거하여 중국을 규탄하는 시도를 할 수 있을 것이다.
북한의 도발에 대한 대응이 전개되는 경우, 한국이나 한.미둥맹에 의한 대응이든 안보리에 의한 제재이든 군사적 응징이나 제재는 충분한 방위력을 갖추는 것이 필요하다. 가령, 북한에 대한 군사작전 시 북한을 압도하는 군사력을 사용하거나, 북한의 확전의지를 분쇄하는 전략이 필요하다, 또한 북한이 핵무기를 사용할 가능성을 염두에 두고 충분한 핵 억지력을 발동하는 군사전략이 병행돼야 한다. 북한의 핵무기 실체는 국제적으로도 확인되지 않은 상태이지만 북한이 핵무기를 소수라도 보유하고 있고, 군부 등이 의도적 혹은 우발적으로 핵무기를 사용할지도 모른다는 ‘최악의 상황’을 전제하여 이에 대한 대비책이 마련되야 한다.
V. 한국의 외교.안보와 대 유엔 정책 및 전략: 과제
살펴본바 현재 한국의 외교.안보의 핵심과제는 북한의 핵 및 미사일 개발, 그리고 무력도발 위협으로 야기되는 현안에 대한 대응이다. 한반도 평화를 유지하면서, 북한의 야욕을 저지하고 북한의 비핵화 및 개혁, 개방을 유도하는 데 있어서 양자적 동맹과 더불어, 유엔을 통한 해결 추구는 한국에게 매우 유용한 전략적 접근이 될 수 있다. 유엔이 갖는 중요한 국제안보적 역할과 그 유용성에 비추어 한국은 여러 측면에서 대유엔 및 다자외교 정책 및 전략을 구사할 필요가 있다. 그러한 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
1. 선진 중견국가로서의 정체성과 국제적 위상에 걸맞은 다자외교의 비전과 정책을 수립해야 한다.
한국은 국제사회에서 경제규모 10위권의 경제대국, 10위권의 무역 강국, 그리고 산업화, 민주화를 성취한 국가로서의 특별한 역사와 경험을 갖고 있다. 그러므로 이에 걸맞은 국가의 이미지(위상)과 국제적 영향력을 겸비한 국가의 정체성을 확립하는 것이 필요하다. 무엇보다도 주로 한.미 동맹외교, 4강 외교 등의 전통적 외교관계를 중심으로 수행해온 외교적 경향과 정책을 뛰어넘어 보다 넓은 국제적 관점과 역할을 모색해야 한다. 그것은 기본적으로 중견국가의 위상과 역할을 추구하는 것이며, 특히 선진중견국가 (Advanced middle power)의 국제적 리더십을 확고히 정립함을 의미한다. 선진중견국은 강대국이나 선진국에 버금가는 역량을 갖추었지만 기본적으로 다자주의와 연성국력을 활용하는 특성을 갖고 있다. 국제적으로 인권, 정의, 개발협력 등 보편적 가치를 중시하며, 이를 위해 강대국과 약소국간의 이해관계를 조정하는 역할을 자임하고, 또한 국제사회로부터 이러한 역할과 역량에 대한 인정을 받는 국가이다.
한국은 마침 이러한 역할을 할 수 있는 독특한 경험과 배경, 그리고 국력을 가지고 있다. 그리고 유엔무대는 바로 다자주의와 소프트 파워 실현의 결정적인 수단이며 채널이 된다. 한국이 최근 국제사회에서 개발, 평화, 국제협력의 ‘모델국가’로서 관심을 받고 있고, 정부의 대외정책도 국제적 역할을 강조 하고 있다. 유엔 내에서의 위상, 안보리 등 주요기관의 이사국 역할, PKO 참여 및 ODA 확대, 그리고 국내적으로 G-20회의, 핵 안보 정상회의, 국제원조개발회의 주최, 그리고 세계기후변화기금 (GCF) 의 국제기구 유치 등의 성과, 그리고 ‘한류’로 일컬어지는 한국적 가치와 문화, 예술 등의 확산은 한국이 확실한 위상을 갖는데 기여하는 자산이 될 것이다. 그러므로 전반적으로 유엔외교를 더욱 강화하고 한반도를 뛰어넘어 국제적으로 중견국가로서 위상을 확실히 자리매김하는 종합적 전략을 갖추어 추진해야 한다.
2. 유엔 외교의 포괄적인 정책, 전반적 목표 수립과 외교체제의 정립이 필요하다.
다자외교의 핵심수단이며 채널로서 한국은 유엔외교를 전반적으로 강화하고, 국가이익을 추구하면서 동시에 국제사회의 이익을 함께 도모하는 보다 높은 차원의 유엔외교의 목표를 정립해야 한다. 말하자면 한국의 즉각적인 국가이익이나 이해관계를 넘어 국제사회의 보편적 가치를 아우르는 ‘계몽적 국가이익’ (enlightened national interest)이라고 할 수있다. 이러한 목표는 유엔 자체에 대한 것과 유엔을 통한 활동을 통하여 달성될 수 있을 것이다. 그 내용을 몇 가지 제시하면, 첫째, 유엔의 중요성 그리고 국제평화 및 안전을 위한 역할에 대한 인식을 바탕으로 포괄적인 대유엔 정책을 마련하는 것이 필요하다. 한국뿐만 아니라 대다수 유엔회원국들에게 유엔은 전 지구적인 공동의 외교수단이며 지구촌 토론장으로서, 대외정책의 중요한 파트너이다. 유엔은 특히 한국에게 다자협력의 역할과 기여를 발휘 할 수 있는 외교지평의 확대와 기회를 제공하는 점에서 매우 유용한 수단이 된다.
둘째, 국제사회의 주요현안(의제)의 해결을 위한 기여로서 유엔이 당면한 과제나 국제사회의 난제- 지역분쟁, 핵확산, 테러, 빈곤, 인권, 환경, 난민, 여성, 아동 등- 해결을 위한 노력을 하는 것이다. 그러한 노력은 정치.외교적, 경제적, 재정적, 지적 노력을 통하여 이루어 질 것이다. 국제적 의제에 대한 담론과 연구, 정책개발, 그리고 국제외교적 주도를 위해서는 전문적 지식등 지적 (intellectual) 및 정책적 역량의 배양과 발휘를 위한 국가적 차원의 과감한 노력이 요구된다.
셋째, 한반도 안보 및 안정, 평화통일에 기여하도록 유엔의 역할을 적극 활용하는 것이다. 유엔이 목적으로 삼는 국제평화 및 안전의 역할은 바로 한반도 같은 분쟁과 갈등지역에서 적절하게 적용될 수 있다. 따라서 유엔기구 및 유엔회원국들이 북한의 호전적 대남정책의 변화, 그리고 북한 핵의 개발 저지나 도발 억지 등 안보위협의 해소를 위해서 협력을 하도록 할 수 있다. 나아가서 북한의 개혁.개혁 등 북한의 변화를 통한 한반도의 평화안보, 동북아 평화 및 번영의 기반을 바탕으로 통일을 성취할 수 있는 국제적 지지와 협력을 조성하는데 유엔의 기여를 이끌어 내는 것이 필요하다.
넷째, 유엔외교와 중견국 외교를 뒷받침하고 내실화할 수 있는 국가의 내부적 외교역량을 강화하는 것이 요구된다. 국가의 외교력의 요소에서 외교정책의 인프라, 외교관의 역량, 국민적 지지기반이 매우 중요한 점에서 이러한 내부적 역량이 제고되어야 한다. 가령, 관련 외교인력 및 예산의 확충, 전문적인 인사, 교육, 훈련, 민.관.학 외교자산의 ‘풀’ 활용, 그리고 국민친화적인 외교업무추진 등이 그 요소가 될 수 있다. 한마디로 한국의 경제력에 걸맞은 세계 10위권의 외교역량을 구축함으로서, 비로소 실질적으로 외교력을 통한 국제적 리더십의 발휘가 가능해지도록 해야 한다.
다섯째, Post-2014 (2013-2014 비상임이사국 수임) 를 지향하는 구체적인 유엔외교 강화방안을 마련해야 한다. 지난 1996-1997년 이래 두 번째의 비상임이사국 역할은 보다 원숙한 유엔외교의 기회를 제공하는 것이 분명하다. 이와 같은 경험을 바탕으로 유엔 안보리의 내부 역학, 상임이사국 (P-5) 및 비상임이사국 (E-10)과의 협의, 그리고 국제현안에 대한 논의 등 과정과 역할은 한국에게 또 다른 중요한 학습기회가 된다. 이러한 기회와 경험을 활용하면서, 국제적 외교적 위상을 강화함은 물론 유엔의 개혁, 특히 안보리개혁 등 유엔체제와 국제 거버넌스의 발전방향과 목표에 대한 비전과 리더십을 개발해야 한다. 말하자면 한국은 보다 충실한 국제적 리더십을 갖추기 위한 중.장기적인 기반과 목표를 위해 노력해야 할 것이다.
3. 유엔 전반 및 유엔안보리의 역할을 통하여 한반도 평화를 유지하기위한 구체적인 정책과 전략을 세워야 한다.
북한의 핵개발, 그리고 무력 사용이나 위협 등 도발은 유엔헌장과 국제법의 명백한 위반이며, 따라서 이에 대한 유엔의 대응은 국제적 정당성과 합법성을 갖는 것이다. 유엔안보리가 행사하는 군사 개입 등 강제조치는 물론, 제재 등 비군사적인 각종 조치는 강력한 국제사회의 공동 수단으로서 작용한다. 이런 점에서 유엔의 다자안보적 역할은 한.미 동맹이나 NATO 같은 군사동맹을 보완하는 것을 넘어서는 기능과 가치를 갖고 있다. 따라서 한국은 유엔의 역할을 최대한 활용하도록 해야 한다. 이러한 점에서 구체적으로 살펴보면,
첫째, 북한의 도발과 안보리의 응징에 관하여 상임이사국을 비롯하여 안보리 이사국으로부터 정치적 지지와 합의를 이끌어낼 수 있는 전략을 갖추어야 한다. 한국이 증대한 국력과 높아진 위상에 따라 대유엔 외교력도 향상되고, 안보리에 대한 영향력도 제고커진 것이 사실이다. 한국의 중견국 지향의 유엔, 유엔과 국제사회에 대한 기여 확대와 역할 등은 한반도 문제의 당사자로서 지지확보를 위한 유리한 여건을 제공하고 있다. 북한의 도발에 대한 가장 중요한 대응방안은 결국 안보리 결의와 필요한 경우 군사력의 동원, 가동을 신속히 하는 것이다. 그리고 유엔의 개입에 따른 북한의 무력도발에 대한 국제적인 응징의 결과는 북한의 운명을 포함하여 한반도 평화와 안보에 엄청난 영향을 미칠 것이다.
가장 바람직한 것은 북한에 대하여 한미동맹, 유엔헌장에 따른 집단조치, 그리고 국제사회의 단호한 대응가능성을 높여서 북한으로 하여금 섣불리 군사도발을 하지 못하도록 억지력을 발휘하는 것이다. 그러므로 유엔회원국들의 신뢰를 지속적으로 축적하고, 특히 상임이사국과의 관계 향상, 비상임이사국 등 안보리의 구성과 내부역학에 따른 여건 파악, 그리고 안보리의 제도, 의사결정 및 운영에 대한 이해가 필요하다. 특히 미국, 영국, 프랑스 등 전통 우방과의 협력은 물론 중국, 러시와 같은 이해당사국의 지지를 위한 지속적인 외교적 설득과 협의가 필수적이다.
둘째, 북한의 대폭적인 입장변화가 없는 한, 현재의 대북제재기조는 그대로 유지 혹은 점차 강화하는 것이 필요하다. 핵개발과 관련하여 유엔제재 및 미국, 한국 등의 단독제재 (extraterritorial sanctions)의 연속성 혹은 지속성의 측면에서 현재까지 진행되어온 전반적인 대북제재의 방향과 기조, 그리고 접근방법을 유지하는 것이 타당하다. 즉, 유엔안보리결의 1718호, 1874호, 2087호, 그리고 2094호에 기초한 제재의 목표에 충실하게, 기본적으로 북한의 비핵화와 정책변화를 위해서 제재를 유지 혹은 강화해야 한다. 그 이유는 무엇보다도 북핵 사태를 전 지구적인 문제로서 안보리의 조치와 다자제재의 틀에서 다루는 것은 제재의 정당성과 국제법적 근거라는 측면에서 중요하기 때문이다. 북한의 반발에도 불구하고, 유엔의 지속적인 경고 및 제재조치는 북한의 불법성과 국제평화에 대한 위협에 대한 단합된 국제사회의 비판과 경고를 반영하고 있다. 유엔의 지속적인 조치는 북한정권의 신뢰도와 정당성을 약화시키는 것은 물론, 관례상 한번 발동된 유엔제재는 제재대상국의 근본적인 태도변화가 없는 한 자발적으로 해제될 가능성이 거의 없는 점에서도 그 의미가 크다.
재재의 또 다른 강화 필요성은 보다 실질적인 측면에서 유엔제재의 실효성 때문이다. 일반적으로 유엔제재를 포함한 국제제재의 효과에 대하여는 논란이 많은 것이 사실이다. 제재가 근본적인 정책변화나 목표를 달성하는데 미흡하고, 이 과정에서 해당 일반 국민의 경제적, 인도적 피해만을 가중시킨다는 우려가 제기되고 있다. 대북제재의 경우에도, 북한경제의 고립성이나 내구화된 북한정권에게 과연 얼마나 압력으로 작용하고 정책의 변화를 가져왔느냐의 비판이 제기될 수 있는 것이 사실이다. 그러나 전반적으로 지속적인 대북제재는 소위 ‘리비아 모델’에서 나타난 바, 압박과 설득의 유용한 외교적, 전략적 방안이 될 수 있다. 따라서 북한의 집권층과 통치 엘리트 등을 겨냥한 ‘맞춤식’ 제재를 통하여 북한정권에 대한 압박은 중. 장기적으로 직접, 간접으로 효과를 거둘 가능성이 크다. 실제로 많은 증거들은 북한이 유엔제재로 인하여 달러현금의 조달 등 경제적 궁핍에 직면하고 있다는 징조를 보이고 있다.
다만, 지적한바와 같이, 안보리의 대북제재위원회나 산하 전문가 그룹 등의 활동은 주로 각국의 보고에 의존하며, 자체적으로 제재의 감시나 이행상태 파악을 위한 체제나 역량은 제대로 갖추지 못하고 있다. 따라서 유엔회원국들이 구체적이고 정교한 제재의 이행수단과 방법을 통하여 제재가 이루어지도록 하는 것이 관건이다. 가령, 북한이나 중국의 제재회피나 기만을 감시하거나 특히 중국의 협력을 위한 치밀한 노력, 그리고 미국, 일본, 한국과 유럽국가들 간의 공조를 통하여 보다 엄격한 이행이 가능토록 하는 협의체 운영이나 노력이 필요하다.
셋째, 한반도문제의 직접당사자로서 중국의 정책과 입장이 중요한 점에서 중국의 협력과 지지를 확보하는 것이 필수적이다. 역사적, 정치적, 군사적, 경제적으로 북한과 특수한 관계를 유지하는 안보리 상임이사국으로서, 중국은 양자적으로 그리고 유엔안보리에서의 역할을 통하여 한반도 문제에 상당한 영향력을 발휘하여왔다. 중국이 북한과 한반도에 대하여 갖는 이해관계에 의해 전반적으로는 북한을 보호하는 입장을 취하여 온 것이 현실이다. 안보리에서 중국은 주로 최대한 북한의 입장을 옹호하고 북한에 대한 안보리의 응징이나 개입이 불가하거나 최소화 되도록 노력을 기울여 왔다. 또한 중국이 북한의 도발이나 분쟁상황을 자국의 이익을 보호하거나 확장하는 기회로 삼는 전략을 추구할 가능성이 크다는 점도 사실이다.
그러므로 중국의 대북정책을 변화시키는 노력은 한반도 정세뿐만 아니라 향후 통일과정에서도 중요한 점에서 중국에 대한 설득이 필요하다. 그동안 한국과 전략적 동반자로까지 발전한 정치, 경제적 한.중 관계에 비추어, 폐쇄적인 북한의 후견자의 역할보다는 국제사회와 더불어 북한의 도발을 억지하고 견제하는 역할을 하도록 유도해야 한다. 나아가서, 대북제재의 이행에서 긴밀한 협력을 모색하고, 향후 북한의 내부사태시 혹은 한반도 유사사태 시, 이러한 상황이 중국의 영토보호나 전략적 이익에 배치되지 않도록 한다는 확실한 보장과 신뢰를 조성하는 것이 한 예가 될 것 이다. 최근 일부 징조는 중국의 ‘시진핑’ 신정부가 북한의 핵실험 등 도발행위에 대하여 부정적인 입장을 취하고 있다는 점을 시사하고 있다. 안보리결의 제 2097호의 채택과 그 이후 대북제재의 이행에서 중국이 엄격한 이행을 강조하고 있기도 하다. 이와 같은 태도가 중국 정부의 전면적인 대북관계의 변화의 신호인지는 아직 불명확하다. 더구나, 강대국 중국의 전략적 이해관계를 수정하는 것은 결코 쉬운 일이 아닐 것이다.
그럼에도 불구하고, 2013년 중국의 ‘시진핑’지도부가 출범한 것을 계기로 북한의 지속적인 핵개발 위협이 한반도와 중국 등 동북아평화에 미치는 안보위협을 상기시키면서, 특히 중국이 새로운 시각에서 북핵문제나 북한의 도발사태에 대한 입장을 갖도록 하는 노력이 필요하다. 말하자면, 중국의 P-5 지위와 G-2의 입장에 대하여, 중국이 “‘대국책임론“의 입장에서 행동하도록 압박하고 설득하는 기회로 삼을 수 있을 것이다. 세계대국으로 성장하는 중국이 유엔의 역할과 다자주의 원칙을 존중함으로서, 북한 핵문제등에 대한 유엔안보리의 개입에서 보다 강력한 입장을 취하도록 설득해야 한다. 중국이 북한 문제를 넘어 G-2 국가로서 국제평화를 위한 리더십 차원에서 새로운 세계관과 국제적 책임을 공유하고, 한반도의 평화와 통일을 지원하는 것에 대한 집중적인 외교적 노력을 기울여야 한다.
넷째, 북한의 핵무기 사용 가능성 그리고 심각한 무력도발이 가시화되는 경우, 유엔안보리의 결의가 신속히 채택되거나, 또한 군사조치가 결정되는 경우에는 신속하고 강력한 행동이 취해질 수 있는 방안이 필요하다. 한국과 국제사회의 구체적인 군사적 대응방안을 논하는 것은 어려운 일이지만, 한국은 유엔의 차원에서 지원가능한 적절한 대응 수준과 전략을 마련해야 할 것이다.
우선, 북한의 핵위협이 계속 가중되고 핵무기의 실제 사용가능성이 증대하는 경우, 유엔안보리는 이를 억지, 차단하는 조치를 취하도록 한다. 북한이 계속해서 국제조약과 유엔결의를 무시하고, 핵무기 개발이나 사용을 함으로서 안보리의 개입 명분이 커진다고 할 수 있다.
만약, 북한이 천안함 폭침이나 연평도 포격과 같은 도발이나 그 이상의 중대한 도발을 감행하는 경우, 한국은 역시 안보리의 대응조치를 요구하도록 한다. 기존의 두 사태에서 한국의 군사적 대응은 미비하였고 유엔안보리의 실제적 역할도 미흡한 것 점에 비추어, 도발이 재발되는 경우 한국정부는 보다 강력한 응징을 천명한 바 있다. 가능한 안보리 조치는 유엔이 한국 또는 한미 공동의 자위적 차원의 군사적 대응을 승인하거나, 미국 등 국제사회가 주도하는 군사 조치를 설정하는 결의안 채택 등이 될 것이다.
북한에 대한 안보리의 군사적 조치가 결정된다면, 헌장 제 42조를 포함하는 7장 하에서 포괄적인 결의를 통하여 이를 승인하게 될 것이다. 가령 군사력 사용을 허용하는 경우, 안보리는 북한의 도발을 규탄하고, “필요한 모든 조치를 취한다“ (take all necessary measures) 라는 관행적 표현을 포함하는 결의문을 채택하게 된다. 그러나 군사조치의 내용과 제재의 목표 (mandate)가 과연 정확하게 구체적으로 무엇을 의미하는지는 군사력 사용을 주도하는 주요국가의 입장에 따라 달라진다. 그러므로, 북한 사태의 경우, 국제규범의 위반에 대한 응징뿐만 아니라, 위협의 제거를 통한 평화의 원상회복 및 정책의 변화의 강제를 목표로 할 수 있게 된다. 실제 가능한 군사적 조치는 비행금지구역 (no-fly zone) 설정, 해상 및 공중 봉쇄 (blockade), 엄격한 무기금수 등이나 핵무기나 핵시설 등에 대한 외과적 기습 (surgical strike), 해당 지휘체계의 파괴 등이 될 수 있을 것이다.
유엔 자체가 군사력이 미비한 상태에서, 군사적 조치는 현실적으로 “작전계획” (OPLAN)에 의해 한.미 양국이 수립한바, 북한내부 유사시 혹은 북한 도발 시 대북지역 작전 혹은 비상계획 하에서 위임에 의한 작전으로 수행될 수 있을 것이다. 또한 언급한바 사태에 따라 다국적군에 의한 전면적인 군사적 개입도 가능 할 것이다. 이 경우 미국 둥 주요 국가는 물론 가급적 많은 국가의 인적, 군사적, 경제적 혹은 정치.외교적 지원을 확보해야 하는 것이 중요하다. 어떠한 내용이든 군사적 조치의 경우, 군사조치의 목표와 수준을 어느 정도로 하느냐가 중요한 쟁점으로서 등장할 수 있다. 실제로 북한에 대하여 군사제재가 이루어지는 경우, 비록 그 수준에 따라 달라지겠지만, 결국 미국이나 한국은 북한에 대한 제재를 명분으로 북한 정권의 붕괴, 교체 혹은 통일을 염두에 둔 군사력 사용의 재량성을 발휘하게 될 가능성이 크다. 그러므로 자위권 (self-defense)의 정당한 권리의 행사를 넘느냐의 논란이 제기되고, 이에 따라 이른 바 ‘선제공격’ (pre-emptive strike)이나 ‘예방적 공격’ (preventive attack)의 쟁점이 야기될 수도 있는 것에 대한 논리도 필요하다. 북한의 무력도발에 대한 국제적인 응징의 결과는 그 정도에 따라 북한의 운명을 포함하여 한반도 평화와 안보에 엄청난 영향을 미칠 가능성이 크다. 북한의 도발위협이 상존하는 현실에 비추어 유엔 안보리의 논의와 결의를 통한 역할과 지원, 그리고 유엔의 군사력동원 등에 관한 유엔의 결정과 노력을 위한 외교적 역량, 그리고 국제사회의 지지를 위한 전략 등을 수립해야 한다.
다섯째, 북한에 대한 현행의 경제제재의 강화와 군사적 도발에 대한 태세와 더불어, 북한에 대한 압박과 설득을 위한 외교적 노력도 계속 병행해 나가야한다. 이것은 대북 경고와 한미 공조의 두 가지 측면에서 취해져야 할 것이다. 우선, 북한에 대하여서는 무력도발을 자제하고 섣불리 무력도발을 할 수 없도록 설득과 압박을 가하는 선제적 노력이 지속돼야 한다. 언급한대로 대북 조치는 북한의 “벼랑끝 전술'”이나 ‘막가파식’ 행태로 인해서 평화적인 협상과 대화의 접근이나 군사적 응징 모두 한계를 갖는 것이 현실이다. 따라서 북한에 대하여 충분한 군사적 역량을 과시하고, 한미동맹, 유엔 등 국제사회의 단호한 대응가능성을 높여서 북한의 도발을 억제하는 것이다. 북한 김정은 체제의 안정성이나 북한의 미래는 아직 불투명하고, 핵보유국을 목표로 계속 호전적, 폐쇄적 고립주의를 추구할 것인가, 혹은 개혁.개방의 새로운 정책방향 전환이 가능한지는 여전히 미지수이다. 따라서 한편으로는 북한의 추가적인 핵개발 노력이나 무력도발을 억지하면서 다른 한편으로는 북한체제 안정 등을 담보로 하는 북한의 정책전환을 유도하는 것도 필요하다. 북한과의 설득과 타협의 여지를 가지고, 남북 대화나 6자 회담 재개 등 관련 당사국간의 협상의 기회를 열어 두어야한다. 이런 점에서 신정부가 한반도 “신뢰 프로세스”에 따라 북한의 도발에 대한 단호한 응징과 더불어 인도적 지원이나 개발협력 등 관계 개선을 위한 정책기조를 제시한 것은 매우 적절하다고 하겠다.
동시에, 미국 등 동맹관계를 더욱 강화함으로서 실질적으로 한반도 안보에서 유엔의 역할이 실효성을 갖도록 해야 한다. 미국은 한반도문제의 당사자이며 안보리의 상임이사국으로서 한국의 중요한 정치적, 군사적 파트너인 점에서 한.미 관계는 그 의미가 매우 크다. 이미 한.미 동맹을 통한 한반도 군사작전 계획이 가동 중이지만, 유엔의 국제안보 역할을 가동하는데 있어서, 특히 안보리의 합의 도출, 결의안 채택과 이행 등 실제작동은 미국의 역할이 긴요함은 물론이다. 또한 유엔의 군사력의 동원 등도 결국 개별 유엔회원국의 참여와 지원에 의존하는 현실에서, 실질적인 역할은 미국 등이 주도할 수밖에 없다. 미국 같은 강대국들의 전략적, 정치적 이해관계에 따른 행태에 대한 비판에도 불구하고, 북한에 대한 강력한 압박과 설득은 미국과의 긴밀한 협력에 바탕하여 그 실효성을 가질 수 있는 것이 국제사회의 현실이다. 마침 미국의 버락 오바마 (Obama) 대통령의 재선으로 그의 ‘핵 없는 세상’의 비전은 계속해서 중요한 미국의 대외전략의 하나가 될 것이다. 북한의 핵위협은 NPT 레짐에 반하는 나뿐 선례로서 이란, 중동, 알카에다 등에 미치는 부정적 파급효과를 차단할 필요성이 강조되고 있다. 다만, 오바마의 제 2기 미국 행정부가 북한 혹은 중국과의 외교적 타협을 시도할 가능성과 이 과정에서 한국의 참여나 입장이 도외시 될 수 있는 여지에 대해서도 긴밀한 준비가 필요하다.
여섯째, 비록 당면한 군사 외교안보의 의제는 아니지만, 넓은 차원의 외교안보문제로서 북한정권의 반인도 범죄 처벌 등의 문제에 대한 유엔의 조치도 고려돼야 한다. 최근 유엔인권이사회가 북한의 강제실종, 납치 등 인권상황에 대한 국제조사위원회 (COI)설치를 전원합의로 결의함으로서 유엔의 개입이 더욱 강화되게 되었다. 그동안 한국과 국제사회에서 북한정권에 의해 자행되는 대규모적이고 광범위한 인권유린에 관련하여, 북한의 핵심지도층을 국제형사재판소 (ICC) 규정, 관련 국제규약 등의 ‘대량학살’, ‘반인도 범죄’를 근거로 국제형사법적 차원에서 처벌해야한다는 주창이 되어왔다. 실제로 한국의 북한인권 NGO 연대는 김정일 및 정권을 반인도 범죄 혐의로 이미 ICC에 제소한바 있고, 향후에도 피해자인 탈북자, 혹은 공신력 있는 국내 및 국제 NGO등이 제소를 할 수 있을 것이다.
이와 별도로 ICC는 2011년 6월 천안함 사건과 연평도 사건을 근거로 북한의 도발행위에 대하여 검사 직권으로 예비조사에 착수 한 바 있다. 그러나 이러한 검사 직권회부에 의할 경우, 실제 수사, 기소 등의 절차는 오랜 시간과 과정이 걸리고, 국제여론과 정치적 의지에 따라 영향을 받게 된다. 또한 유엔안보리에 의한 ICC 회부는 현재의 북한인권의 심각성에도 불구하고, 중국 등이 안보리 결의에 부정적이기 때문에 가능성이 적다.
만약, 유엔조사위원회의 조사내용이 북한의 중대한 인권위반에 대한 조사결과와 더불어 안보리에 의한 ICC 회부를 권고하는 경우, 안보리의 북한 인권에 대한 입장은 달라질 수 있다. 또한 북한의 도발이나 내부적 급변 사태 시에 북한의 핵위협이나 도발사태에 대한 책임, 또는 북한 인권상황이 급격히 악화되거나 정권변동이나 유혈사태가 발생하는데 따른 책임 등 북한 지도부의 책임문제가 안보리에서 제기될 수 있을 것이다. 안보리에 의한 회부는 ICC 비당사국인 북한에 대한 관할권을 즉시 확대하는 점에서 신속하고도 국제적 신뢰성을 갖는 접근 방법이다. ICC 회부는 국제정치적, 도덕적 효과 및 국제여론의 상징성 등에서 북한지도부에 대한 경고로서 압박 요인이 될 것이며, 추후 국제 형사적 측면에서 커다란 영향을 가져올 수도 있다. 따라서 안보리가 북한에 대한 인권의제를 다루는 가능성과 국제접적 논리에 대한 준비가 필요하다고 하겠다.
일곱째, 유엔안보리의 역할의 중요성에 비추어 한국은 비상임이사국 등 유엔 체제내의 ‘내부자’ (insider)로서의 기회를 적극 활용해야 한다. 언급한대로 한국은 경제력과 이에 걸맞은 유엔분담금, 그리고 중견국의 위상에도 불구하고, 유엔활동 전반에서 특히 안보리의 활동에 직접 참여하거나 영향력을 미칠 수 있는 지렛대가 많지 않았다. 그것은 P-5 위주의 특권적 구조와 운영, 그리고 강대국들이 구사하는 독자주의, 양자주의 및 다자주의의 다양한 외교적 수단 등 현실적인 국제정치적 제약에서 연유한다. 한국은 유엔외교의 신장에도 불구하고, 오직 한 차례의 비상임이사국 경험을 제외하고는 국제의제의 논의에서 주도적 역할을 할 수 있는 기회나 역량이 부족한 것이 현실이다. 더욱이 천안함 사건과 같은 한반도 평화와 관련된 의제에서도 한국의 입장은 중국 등 상임이사국의 전횡에 의해 ‘국외자’로서 도외시 되곤 하였다.
따라서 한국이 2013-2014년의 안보리 비상임이사국 임기를 활용함으로서 보다 원숙한 유엔외교력을 축적하여야 한다. 안보리 재임 기간 동안 가령, 안보리의 정치역학, 실제작동, 그리고 가능성과 제약에 대한 현실적인 경험과 교훈을 통하여 안보리의 역할을 활용하는데 대한 체계적인 전략을 개발해야 한다. 보다 직접적으로는 특히 대북제재의 현황과 실제, 그리고 문제점을 파악하고 그 대안을 마련하는 것은 물론, 북한의 추가 핵실험이나 각종 도발, 그리고 긴급 사태시 안보리의 역할 가능성과 실제에 대한 전략과 운영 “로드맵’을 마련해야 한다. 한국은 또한 2년간에 걸쳐 중동 및 아프리카의 지역분쟁, 테러, 난민 등 전지구적 안보의제에 대한 협의와 결정을 내리는 역할을 수행하게 된다. 이러한 역할과 임무는 전세계에 걸쳐 커다란 영향력을 미치는 기회가 되며, 그 만큼 한국의 국제적 위상과 외교력이 증대되는 것을 의미한다. 따라서 이와 같은 경험과 기회를 바탕으로 유엔 내에서 실질적인 외교력을 배양하고 국제적 신뢰를 확보하는 것은 북한의 도발이나 유사 사태 시에 한국의 외교안보 및 통일정책의 전개에서 중요한 자산이 될 것이다.
여덟째, 끝으로 보다 중,장기적인 차원에서 한국은 안보리의 개혁논의에서 적극적 역할을 함으로서 글로벌 거버넌스의 재편에서 새로운 자리매김을 하도록 노력해야 한다. 안보리의 구조 및 권한과 관련하여 수십 년이 경과한 오늘날의 시점에서 안보리 개편에 대한 요구가 지속적으로 제기되었고, 실제로 그러한 논의가 구체적으로 이루어져왔다. 특히 개혁논의는 상임이사국지위 및 거부권, 전체 안보리 규모 및 구성 등을 포함하며, 이러한 개혁의 결과는 한반도 안보에도 여전히 상당한 영향을 미칠 것이다. 가령, 중국의 상임이사국 지위, 그리고 거부권의 특권과 그 행사나 사용위협으로 인하여 야기되는 안보리의 역학과 국제정치적 파장을 고려할 때, 안보리 개편의 의미는 실로 엄청난 것이다. 그러므로 안보리 개편논의에서 단순히 '커피클럽' (중견국가들의 협의그룹)의 역할을 넘어 새로운 안보리의 구성과 역할의 비전에 대한 제언과 실제 개편을 위한 외교적 노력을 경주해야 한다. 나아가서 통일과정과 통일 이후에 유엔외교와 다자외교의 측면에서 한반도의 안보와 평화를 주도하는 선진중견국의 역할과 위상을 추구하는 것이 필요하다.
V. 결론
최근 북한 김정은 정권이 연일 핵무기 사용위협과 포격 협박등 극렬한 선전을 동원하여 전쟁가능성을 상기시킴으로서 한반도 평화에 대한 우려를 낳고 있다. 북한의 장거리 탄도미사일 발사시험 및 제 3차 핵실험을 통하여 북한은 북한체제의 내부결속과 더불어 미국과의 협상 등을 노리는 다목적의 전술을 전개하고 있다. 문제의 심각성은 북한의 위협이 단순히 선전전에 그치지 않고, 실제로 어떤 형태로든 도발을 감행할 수 있는 여지가 있다는 점이다.
이러한 경우, 한미 동맹을 비롯하여 한국의 외교안보 역량과 태세는 중대한 시험에 직면하게 된다. 한반도의 평화와 안전을 유지하는데 있어서 한국의 독자적 혹은 한미양국 공동의 양자적 대응이외에, 국제사회의 지지와 지원을 받는데 있어서 유엔은 특히 중요한 국제안보기구이며 다자적 수단이 된다. 살펴본바와 같이 유엔이 전 지구적인 정치적, 군사적 기구로서 유용성이 크다. 한반도 평화를 위한 정책 및 전략에서 양자주의와 다자주의를 병행, 보완, 혹은 조화함으로서 한반도 안보를 유지 혹은 강화하는데 있어서 적실성과 실효성이 있게 된다. 국제사회의 적절한 협력과 지지가 함께 이루어진다면, 유엔을 비롯한 국제기구의 조치는 바로 국제적인 정당성, 합법성을 가지고 한반도의 유사사태를 비롯하여 안보와 평화에 크게 기여할 수 있는 여지가 많다고 하겠다.
그러나 한반도에서의 유엔의 역할과 기여는 매우 복잡한 요소와 역학에 의해서 결정될 수밖에 없다. 유엔이 국제사회의 현실을 반영하는 점에서, 특히 국제정치적 여건이나 유엔안보리 내부의 역학, 안보현안의 내용과 성격, 그리고 관련당사국의 외교적 노력이 관건이 되었다. 가령 북한의 핵개발 시도와 관련하여 2006년 이래 부과된 경제제재는 북한정권에 대한 상당한 압박이며 핵개발을 억지하는 주요한 조처이지만, 보다 더 강력한 제재가 이루어지 못한 것은 바로 이와 같은 현실과 제약이라고 할 수 있다. 그것은 미국, 중국 등 한반도 당사국의 첨예한 이해관계, 그리고 한.미, 그리고 북.중 특수 관계에 따른 안보현황의 복잡성, 북한정권의 교묘한 협상전략과 선전술, 그리고 핵무기 자체 및 NPT 레짐의 특성 등에 기인한다.
유엔의 정치적, 외교안보적 역할이 갖고 있는 제약과 한반도에서의 여건의 특수성에도 불구하고, 유엔이 ‘부가적으로’ 한반도의 평화와 안보에 기여할 수 있는 점을 고려할 때, 한국전반적인 외교정책의 핵심부분의 일환으로서 대유엔 외교안보정책과 전략을 마련하는 것이 매우 필요하다. 북한의 도발위험이 큰 상황에서 전지구적인 안보기구로서 유엔은 한미동맹과 더불어 한반도 안보에서 매우 중요한 다자적 역할을 할 수 있기 때문이다.
실제로 안보리가 개입가능한 상황은 현재의 북핵 사태의 악화, 북한의 무력도발 혹은 북한 내부의 위급사태로 말미암은 혼란이나 대규모 인권유린 상황 등으로 볼 수 있다. 이러한 경우, 안보리는 각각 우선 상임이사국간에 긴밀한 협의를 통하여 사태에 대한 인식과 대응방안과 수준 등 정치적 합의를 도출하는 것이 급선무이다. 그리하여 안보리는 헌장 제 7장 등에 의한 강제조치를 비롯하여 다양한 활동, 즉 PKO 파병이나 필요시 난민구호, 반인도범죄 처벌 등의 조치를 취할 수 있게 된다.
그러나 이러한 조처는 최근 몇 년간에 걸쳐 이미 수차례 보인 바와 같이 미. 중간의 상반된 입장, 즉 북한의 책임을 추궁하고 제재를 강화하려는 미국과 북한을 보호하려는 중국 등의 입장과 태도에 의해서 절대적 영향을 받을 수밖에 없다. 특히 중국은 거부권 등의 특권을 이용하여 대다수 안보리 이사국이나 국제사회의 입장과 괴리되는 주장을 하며, 서방의 노력을 저지하려고 애써온 바 있다. 또한 중국이 유사시 북한에 개입하는 등 군사적 개입가능성도 있는 만큼 중국의 입장과 태도는 향후 한반도 안보와 유엔의 역할에 영향을 미치게 된다. 그러므로 중국의 대북 정책 및 대한반도 정책에서 변화를 유도하는 것기 최대 관건이다.
이와 같은 경험과 여건에 비추어, 한국은 현재의 유엔제재를 비롯하여 기존의 조치를 활용하는 한편, 중국 등 4강, 그리고 안보리 상임이사국들의 지지를 이끌어 내어, 북한의 도발행위를 응징, 경고하는 조처와 이에 대한 국제적 정당성을 확보하는 데 집중해야한다. 또한 모범적인 유엔회원국으로서 국제사회의 신뢰를 제고하는 한편, 미국 등 우방국가와의 협력강화, 중국과의 협력 확대, 안보리 합의와 필요한 군사력의 확보를 위한 구체적 계획, 특히 한국군과 한국정부의 역할 준비, 북한의 도발억지를 위한 설득과 압박, 기존 유엔제재의 실효성 강화, 유엔비상임 이사국의 역할 확대, 그리고 안보리 개혁논의 에서의 주도적 역할 모 색 등도 필요한 고려사항이다.
탈냉전 후 한반도 안보에 관련하여 유엔의 역할은 대체로 제한적이었지만, 지난 수년 간 북핵 사태에 대한 대북제재 등 여러 측면에서 한반도 평화에 실제로 기여해 왔다. 한국은 북한의 도발 위험 등 한반도 위협에 대한 방패막으로서 유엔의 국제안보적 역할에 대하여 여전히 큰 기대를 하고 있다. 유엔의 구조상, 유엔 다자주의의 틀과 원칙은 중요하지만, 동시에 한미, 한중관계 등 실제로 유엔 안보리가 작동하는 역학으로서 양자주의가 또한 중요하다. 따라서 유엔의 현실상, 이러한 양자주의와 다자주의는 상호 양립하기 보다는 보완적으로 작용한다는 현실을 잘 인식해야한다. 유엔안보리가 갖고 있는 역량과 잠재력에 비추어, 유엔이 한국에게 기회를 제공하는 외교안보의 우호적인 동지이며, 조력자가 될 수 있는 점을 십분 활용하는 노력을 배가해야 할 것이다. (끝)
